Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы госзаказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в США и странах Европейского Союза уже давно применяют высокие технологии.
Американские госзакупки
За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.
В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Genneral Services Administration - Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ.
Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и т.п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council).
Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны – дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур.
Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории. Первая – общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая – специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.
Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
– достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы;
– соблюдение честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;
– экономия и эффективность, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.
Электронные технологии
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится:
– полный перечень отчитывающихся, а также неотчитывающихся ведомств;
– необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве;
– разъяснения (какие данные требуются и как часто их надо представлять).
В 1994 г. законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.
В соответствии с новым законом следовало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Открытость и доступность
Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности.
С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа – пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл. Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:
– период времени, по которому необходимо провести исследования (финансовый год в США исчисляется с 1 октября по 30 сентября);
– данные, которые клиенту нужно получить в отчете (например, название исполнителя контракта, номер и тип контракта, сумма в долларах и др.);
– структура, по которой клиент желает получить информацию (например, с разбивкой по годам, ведомствам, названиям исполнителей, комбинированные варианты). Также отдельное указание требуется при необходимости получения общей суммы в стоимостной форме.
Электронные торги
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок – не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов.
Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов – публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:
– высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд;
– позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.
В то же время отмечаются следующие недостатки системы:
– неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами;
– недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения;
– недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.
Европейская система госзакупок
Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза. В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:
– оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;
– обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;
– соблюдение требования публичности;
– содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;
– помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.
Американский опыт был использован также при разработке в Евросоюзе процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения. Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.
Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран – членов Европейского Союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500–750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.
Европейские модели госзакупок
В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.
При распределенной модели каждое подразделение компании (департаменты, министерства и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.
Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании.
Плюсы и минусы обеих схем очевидны: распределенная модель весьма гибка, однако более затратна. В свою очередь централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг. Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury).
В ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения).
Анализ мирового опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).
Тендеры
Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, ООН и ВТО рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) даже предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по госзакупкам. Требования по закупкам к странам – членам Всемирной торговой организации зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами ЕС.
Дело в принципах
В европейской закупочной практике существует уже устоявшаяся система базовых принципов, которые включают в себя:
– прозрачность (Transparency) – открытость и доступность информации о закупках;
– подотчетность и соблюдение процедур (Accountability and due process) – четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
– открытую и эффективную конкуренцию (Open and effective competition) – недопущение дискриминации;
– справедливость (Fairness) – равные возможности для всех участников закупок.
Эти принципы легли в основу законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации.
Предмет закупок
В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров.
Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ.
Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ.
Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.
Процедуры закупок
Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.
Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт.
В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.
Поддержка отечественного производителя
В некоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.
В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т.п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика – во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, – постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.
Немецкий опыт
По мнению российских экспертов, наиболее интересным опытом организации электронной системы госзакупок среди стран Евросоюза обладает Германия.
Федеративная Республика Германия как член ЕС обязана неукоснительно исполнять все без исключения положения европейского законодательства о государственных закупках, в противном случае велик риск принятия дисциплинарных мер со стороны Европейской комиссии и последующих разбирательств в Европейском суде. Германии удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку создание конкурентной среды и недопустимость дискриминации позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло свое отражение не в специальном законе, а в разделе германского закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство) – это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.
Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчиками в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции:
1) апелляционную – в форме независимого учреждения;
2) судебную – в форме судебного органа.
Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.
Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика.
Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов; на регулярной основе подготавливаются предложения и поправки.
Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Кроме того, форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award).
В Германии нередки случаи, когда заказчики путем «творческого» толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика. Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Но одним из актуальнейших в настоящее время является вопрос, сможет внедрение так называемых систем обеспечения качества у госзаказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или все же придется переходить к составлению «черных списков», которыми российских поставщиков пугает Минэкономразвития России.
Анастасия АНДРЕЕВА
Вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей — ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Одним из важных направлений в законотворческой деятельности во всем мире стала борьба за честную конкуренцию, которая, согласно экономической теории, должна привести к снижению цен. Главная проблема в современной практике госзакупок — «человеческий фактор», порождающий коррупцию и недобросовестность. Речь идет не об эпизодическом подкупе чиновников, а о сращивании власти и бизнеса, вследствие которого наряду с конкурентными методами выбора поставщиков важную роль стало играть лоббирование. Однако, как считают за рубежом, хорошо проработанная нормативная база и грамотное администрирование закупок вполне могут свести возможные потери эффективности к минимуму — лобби превращается лишь в один из факторов выбора, работающий в обстоятельствах «при прочих равных».
В зарубежной закупочной практике к основным базовым принципам относят: прозрачность (transparency) — открытость и доступность информации о закупках; подотчетность и соблюдение процедур (accountability and duprocess) — четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле; открытая и эффективная конкуренция (open and effective competition) — недопущение дискриминации; справедливость (fairness) — равные возможности для всех участников закупок.
Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и других. Различия в законодательствах отдельных стран обусловлены приоритетами экономической политики того или иного государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. В ряде стран выпускаются отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли.
Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование.
Типовой закон предназначается для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг и преследуют следующие цели: обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок; расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, что служит развитию международной торговли; поощрение конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг; обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам); содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему; обеспечение открытости процедур закупок.
Большое внимание в Типовом законе ЮНСИТРАЛ уделяется методам закупок и условиям их использования.
Рассматривается внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т. д. Приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений. Закупающая организация устанавливает критерии оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения. Процедуры отбора победителя могут предусматривать: отбор без проведения переговоров (исключительно по установленным критериям оценки); отбор путем проведения одновременных переговоров; отбор путем проведения поочередных переговоров.
Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов: конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные), закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками, закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок), закупки у единственного источника.
Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, что позволяет обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований.
Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования.
Согласно законодательству Германии, государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, что и представители частного сектора экономики. В качестве покупателя (потребителя) оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Исходя из требования «экономно расходовать бюджетные средства», госучреждения обязаны отдавать предпочтение экономически выгодным рыночным предложениям. Это означает, что государство, как и любой другой потребитель, проводит сравнение цен, используя открытые (публичные) торги на поставку товаров (услуг). Порядок проведения конкурсов (тендеров) и размещения госзаказов описаны в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных министерством экономики страны.
Первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок был принят в 1792 г. С тех пор американское законодательство трансформировалось в современную форму федеральной контрактной системы. Механизм осуществления государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, именуемых «Правила закупок для федеральных нужд» (FAR). В этом документе определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов. Наблюдение за единообразным применением правил госзакупок и координация нормотворчества в данной области возложены на Управление федеральной закупочной политики. Интересно, что федеральное законодательство США формально не распространяется на деятельность правительств отдельных штатов и других территориальных единиц, обладающих самостоятельным бюджетом. Неоднократно предпринимались попытки унификации законодательства о закупках, но только некоторые штаты привели свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, хотя законы всех штатов опираются на общепринятые принципы.
Современное законодательство Великобритании в области конкурсов основано на «Рекомендациях по конкурсным закупкам». При Казначействе Соединенного Королевства в качестве центрального методического и контролирующего органа создана «Центральная организация по закупкам». Существует также отдел стратегии закупок в правительстве. В каждом министерстве имеется департамент контрактной работы. Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам, при этом расходы согласовываются с чиновником Казначейства, курирующим министерство. Представитель Казначейства (инспектор финансов) обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям, каждый контракт должен получить его одобрение.
Защита национальных поставщиков
В законодательстве стран Центральной и Восточной Европы недавно произошли существенные изменения. Основная их цель — унификация, т. е. перенос директив Европейского сообщества на правовую почву конкретных стран. С точки зрения потенциальных поставщиков продукции/услуг, этот процесс должен дать им возможность участвовать в тендерах в различных странах (независимо от национальной принадлежности поставщика) на равных условиях. Примерно такие же цели ставились и перед российскими законотворцами, занимавшимися разработкой закона № 94-ФЗ.
Ведь один из законов мировой экономики гласит, что потери национальных потребителей от протекционистской политики государства всегда выше, чем выгоды, получаемые национальными производителями. Однако некоторые страны, рассчитывая поддержать собственную промышленность, предоставляют различного рода преференции местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках. Конечно, эта практика постепенно сокращается, во многом благодаря деятельности международных организаций, таких как ВТО. Но, по всей видимости, полностью отойти от нее смогут еще не скоро.
В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм. Например, законодательно закрепляется право местных компаний на приоритет в уровне цен, т. е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местному поставщику, даже если предложенная им цена выше, чем у иностранных участников. Ценовая «фора» для местных игроков может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и более. В ряде стран к торгам не допускаются те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпускаемые местной промышленностью, существует правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т. д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.
Кроме того, расширяются права организаторов торгов, которые дополняют усилия государств по защите национальных производителей. Широко применяется практика повторных торгов с целью снижения цены. Наряду с ценовой политикой тендерные комитеты при проведении подрядных торгов стали все шире использовать в интересах заказчиков «конкуренцию кредитов», позволяющую принуждать участников тендера принимать на себя обязательства по участию в кредитовании и даже финансировании расходов по сооружению объектов. Нередко кредитно-финансовые условия тендерных предложений являются решающим критерием при определении победителя торгов. В современных условиях все чаще стали использоваться менее явные способы ограничений, такие как таможенные пошлины и нетарифные меры (стандарты, сертификаты, лицензии и т. д.).
Таким образом, можно отметить, что большинство стран используют различные способы ограничения доступа на свои рынки иностранных конкурентов. Однако, как исключение, можно привести Германию, законодательство которой запрещает оказывать предпочтение национальным участникам.
В Австралии и Новой Зеландии отсутствуют законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок. Вместе с тем именно в этих странах широко применяются конкурсные методы реализации государственных заказов, которые регулируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти (прежде всего это министерства финансов и министерства работ, как на федеральном уровне, так и на уровне штатов). При этом штаты и территории пользуются значительной автономией в рамках общей государственной политики закупок. Финансовый контроль над государственными расходами осуществляется по линии Казначейства (министерства финансов) на основе действующего законодательства.
Действующая во Франции и Бельгии схема организации госзакупок предусматривает контроль над государственными расходами на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование расходных документов, контроль оплаты контрактов). Для Франции характерно создание специальных комиссий, которые выборочно проверяют правильность заключения контрактов. Каждое ведомство и местный орган власти формируют собственное подразделение по закупкам, в функции которого входит заключение контрактов и контроль их исполнения.
Следует отметить, что в Объединенной Европе все большую роль начинают играть интеграционные требования Европейского Союза, который за последние 10 лет принял несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности. В рамках проходящей унификации правил осуществления закупок все большее внимание уделяется единым стандартам. Большинство стран Европы постепенно корректируют свое законодательство на базе директив ЕС.
В странах Восточной Европы, не имевших традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соответствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ. На пути в Европейское сообщество эти страны должны были согласовать свои законодательные акты, касающиеся государственных заказов, с нормами законодательства сообщества.
Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы госзаказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в США и странах Европейского Союза уже давно применяют высокие технологии.
За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.
В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Genneral Services Administration - Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ. Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и т.п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council). Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны - дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур. Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории.
Первая - общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая - специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.
Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
Электронные технологии
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса - сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится:
В 1994 г. законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.
В соответствии с новым законом следовало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400-500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Открытость и доступность
С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа - пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году - еще 100 долл. Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:
Электронные торги
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок - не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов. Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов - публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:
В то же время отмечаются следующие недостатки системы:
Прокьюремент, или, говоря образно, "искусство закупать", учение вовсе не такое юное, как может показаться. Как в военном деле на протяжении веков развивались в противоборстве оружие и броня, так и в деловой сфере состязались продавцы и закупщики. Причем, чем сильнее развивались рыночные отношения, тем важнее становилась роль продавца. Не случайно в списках наиболее продаваемых бизнес-книг и востребованных учебных семинаров тематика эффективных продаж - «искусство продавать» - является одной из лидирующих. Однако, для максимизации прибыли важно не только продать продукцию подороже, но и нести при этом минимально возможные затраты на ее изготовление или приобретение. Ведь порой приобрести именно то, что нужно, и на оптимальных условиях не так-то просто. (4)
Анализ мирового опыта использования различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров). В этой связи данная курсовая работа посвящена именно теме конкурсных торгов, а именно правилам и процедурам их проведения. Актуальность работы состоит в том, что в современном мире система государственных закупок закономерно стала составной частью сферы внутреннего обмена товаров и услуг и одним из механизмов поддержания конкуренции и либерального способа хозяйствования.
Целью курсовой работы является детальное рассмотрение основных правил и процедур, а также правовой базы осуществления государственных закупок на современном мировом рынке на примере двух кредитно-финансовых институтов: Международного Банка Реконструкции и Развития и Карибского Банка развития. Перед нами стоят следующие задачи:
1. выявить причины возникновения таких организаций как МБРР и КБР;
2. подробнее познакомиться с их деятельностью;
3. выявить схожее и различное в способах и методах предоставления кредитов данными финансовыми институтами;
4. оценить роль закупок в мировой экономике в целом.
Объектом исследования являются процедуры и правила закупок, установленные рассматриваемыми нами организациями, а предметом исследования служат сами закупки, осуществляемые по этим правилам.
1.1 Сущность, предмет и роль закупок в мировой экономике
Рынок государственных закупок является важнейшим элементом социально-экономического развития страны, а сама система государственных заказов все более становится одним из основополагающих институтов государственного регулирования экономики, оказывающего существенное влияние на ее динамику и структуру.
Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. В большинстве случаев речь идет о закупках за счет государственного бюджета на обеспечение жизнедеятельности и функционирования органов государственной власти. При этом из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются закупки товаров (работ, услуг), приобретаемых с целью их дальнейшей перепродажи.
Закупки - это приобретение любыми способами товаров, работ или услуг. Закупающей организацией может быть любой правительственный департамент, учреждение, орган или другая организация или любое её подразделение, которое в данном государстве занимается закупками (также государство, принимающее настоящий Закон, может включить в данный список другие организации или предприятия или их соответствующие категории, которые должны быть включены в определение "закупающая организация").
Переоценить роль государственных закупок трудно. В современном мире это не просто процесс заказа, но инструмент выстраивания политики выполнения государством своих функций:
1. защиты (ВПК),
2. продовольственной безопасности (АПК),
3. энергетической безопасности (ТЭК),
4. социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура),
5. охрана и сохранение природных ресурсов.
О важности совершенствования механизма госзакупок свидетельствует и тот факт, что на рубеже XX-ХХI столетий доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте практически во всех странах (развитых и развивающихся) возросла более чем в 700 раз. Отмечается увеличение, как объема, так и стоимости закупок для государственных нужд. Государство становится крупнейшим потребителем на рынке товаров, работ и услуг - доля государственных закупок постоянно растет и составляет в развитых странах более 20% ВВП. Поэтому правительства, руководя государственными расходами и налогами, могут оказывать значительное воздействие на социально-экономические процессы, а государственные закупки все более рассматриваются как один из действенных инструментов социально-экономического развития и государственной политики в решении таких важнейших задач, как обеспечение единства экономического пространства, развитие рынков и сохранение конкурентной среды, поддержка регионов и групп населения, развитие определенных субъектов рынка и секторов экономики.
Госзакупки - это инвестиции. Посредством механизма госзакупок решается проблема привлечения ресурсов для ускоренного экономического роста и социального развития. При этом важно учитывать, что для устойчивого и гармоничного социально-экономического развития важны не только темпы экономического роста, но и создание условий для решения таких важных задач, как:
· достижение социальной и технологической однородности экономического пространства страны,
· снижение дифференциации уровня жизни по доходным группам и между различными регионами,
· сближение технологического уровня производства в различных отраслях экономики,
· повышение социально-технологической однородности экономики.
Именно посредством совершенного механизма госзакупок эти задачи могут быть решены наиболее эффективно. В пользу этого свидетельствует более чем 200-летний опыт развития Федеральной контрактной системы в США.
Что же является предметом государственных закупок?
Согласно классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, принято подразделять предметы закупок на товары, работы и услуги. К «товарам» обычно относятся предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическая энергия, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров. Под «работами» подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или обновлением зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости самого строительства. «Услуги» означают любой предмет закупок помимо товаров и работ.
Говоря о закупках, нельзя забывать о таком важном их элементе, как прокьюремент (procurement) - совокупность методов, позволяющих максимально эффективно удовлетворять потребности заказчика в товарах, работах и услугах. Прокьюремент представляет собой взаимосвязанную систему, включающую:
· планирование закупок;
· определение целесообразности предложенной закупки;
· регламентирование закупок;
· проведение закупок;
· контроль закупок.
В зарубежной закупочной практике существует устоявшаяся система базовых принципов прокьюремента, которые включают в себя:
1. открытость и прозрачность - доступность информации о закупках;
2. подотчетность и ответственность - четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;
3. конкурентность - выбор контрагента должен проводиться на принципах состязательности;
4. равенство и справедливость - недопущение дискриминации;
5. эффективность - максимальная экономическая выгода при достижении результата;
6. обоснованность - закупка той продукции, которая действительно необходима и наилучшим способом удовлетворяет реальным потребностям заказчика.
Эти принципы являются основой для законодательства во многих странах, и нашли свое закрепление в ряде международных документов, в частности, в Многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках Всемирной торговой организации. А всё потому, что вопросы регулирования государственных закупок во всем мире являются объектом пристального внимания со стороны законодателей - ведь в данном случае сам покупатель, то есть государство, заинтересован в максимальной эффективности процесса. Давайте же подробнее рассмотрим современные правила организации закупок, помогающие разрешить вопросы нечестной конкуренции и возможные конфликты сторон, возникающие в международной торговле.
1.2 Организация закупок товаров и услуг. Правовая база
Государственные закупки и размещение заказов в развитых странах происходит на основе общепринятых методов:
1. конкурсные процедуры (открытые, закрытые, двухэтапные, селективные),
2. закупки на основе переговоров с несколькими потенциальными поставщиками,
3. закупки в обычной торговой сети (метод запроса котировок),
4. закупки у единственного источника.
Наиболее широко используются именно конкурсные процедуры, ведь они позволяют обеспечить равные условия доступа к государственным заказам, открытость и прозрачность всех процедур и критериев выбора. Возможность применения иных способов требует соответствующих обоснований.
Большинство развитых стран, несмотря на давние традиции рыночной экономики, учитывает в своем национальном законодательстве международные требования. Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок (в том числе, принципы прокьюремента, о которых упоминалось выше) и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов, таких как
· Директивы ЕС,
· Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО,
· Документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и другие.
Различия в законодательствах отдельных стран обусловлены приоритетами экономической политики того или иного государства. Закупочная практика, существующая в стране, является хорошим индикатором, как уровня развития рыночных отношений, так и состояния экономики в целом. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. Выпускаются отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли.
В ряде стран осуществляется государственное регулирование международных тендерных процедур с целью упорядочения притока иностранного предпринимательского капитала и защиты интересов местных фирм. Например, законодательно закрепляется право местных компаний на приоритет в уровне цен, т. е. при прочих равных условиях выигрыш присуждается местному поставщику, даже если предложенная им цена выше, чем у иностранных участников. Ценовая "фора" для местных игроков может составлять от 6% (США, Канада) до 15% (Кувейт, Индия) и более.
К торгам могут не допускаться те иностранные участники, которые в своих предложениях не предусматривают передачу части подряда местным фирмам, определен перечень работ и услуг, которые иностранный подрядчик обязан передавать местным фирмам. Во многих государствах участие зарубежных компаний в тендерах возможно только через местных агентов или партнеров (Египет, Оман). Иногда иностранным подрядчикам запрещается ввозить оборудование и материалы, выпускаемые местной промышленностью, существует правило тройного превышения числа местного персонала над иностранным для подрядных объектов. В некоторых странах часть госзаказа резервируется для определенных категорий поставщиков, например малого бизнеса, организаций инвалидов, учреждений пенитенциарной системы и т. д. Крупные контракты умышленно разбиваются на более мелкие для облегчения доступа национальным производителям. Для преодоления таких ограничений и повышения возможности выигрыша заказов иностранные компании стали прибегать к созданию консорциумов с участием местных фирм.
Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ. Типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" содержит 57 статей, сгруппированных в 6 глав:
1. Общие положения;
2. Методы закупок и условия их использования;
3. Процедуры торгов;
4. Основной метод закупок;
5. Процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами;
6. Обжалование.
Типовой закон предназначается для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг и преследуют следующие цели:
· обеспечение максимальной экономичности и эффективности закупок;
· расширение и стимулирование участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, что служит развитию международной торговли;
· развитие конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;
· обеспечение справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);
· содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;
· обеспечение открытости процедур закупок.
В данном документе рассматриваются внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т. д. Также приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений. Закупающая организация устанавливает критерии оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения. Процедуры отбора победителя могут предусматривать: отбор без проведения переговоров (исключительно по установленным критериям оценки); отбор путем проведения одновременных переговоров; отбор путем проведения поочередных переговоров.
Вне зависимости от страны реализации проекта, способы и правила проведения закупок по проектам главного мирового кредитора - Всемирного банка - остаются неизменными и достаточно четко регламентированными на основе конкурсных процедур, изложенных в соответствующих нормативных и методических документах.
Чтобы подтвердить или опровергнуть данное утверждение, рассмотрим подробнее такие кредитно-финансовые институты, как Международный Банк Реконструкции и Развития и Карибский Банк Развития.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
Мубаракшина Э.Р. Email: [email protected]
Мубаракшина Эльмира Рафаиловна - магистрант, Институт государственной службы и управления Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Москва
Аннотация: в статье демонстрируется важность исследования зарубежного опыта организации государственных закупок; исследуется опыт осуществления государственных закупок в таких странах, как США, Австралия, Канада, Китай, Германия, Великобритания. Особое внимание уделяется федеральной контрактной системе в США; функционированию контрактной системы государственных закупок в Великобритании; исследуется австралийская методика «эффективного расходования средств», лежащая в основе осуществления государственных закупок. Выделяются особенности системы государственных закупок в Китае, Германии и т.д. Делается вывод, что современная российская практика может использовать определенные элементы зарубежного опыта в исследуемой сфере. Ключевые слова: государственные закупки, зарубежный опыт государственных закупок, бюджет, контрактная система, планирование и осуществление государственных закупок, общественный контроль над государственными закупками.
FOREIGN EXPERIENCE IN ORGANIZATION OF PUBLIC
PROCUREMENT Mubarakshina E.R.
Mubarakshina Elmira Rafailovna - Master Student, INSTITUTE OF PUBLIC ADMINISTRATION AND CIVIL SERVICE RUSSIAN PRESIDENTIAL ACADEMY OF NATIONAL ECONOMY AND PUBLIC ADMINISTRATION (RANEPA), MOSCOW
Abstract: the article demonstrates the importance of the study of foreign experience in the organization of public procurement; examines the experience of public procurement in countries such as the United States, Australia, Canada, China, Germany, United Kingdom. Particular attention is paid to the Federal contract system in the United States; the functioning of the contract system ofpublic procurement in the UK; the Australian method of "effective spending", which is the basis for public procurement. Special features ofpublic procurement system in China, Germany, etc. It is concluded that the modern Russian practice can use certain elements of foreign experience in the field under study. Keywords: public procurement, foreign experience of public procurement, budget, contract system, planning and implementation of public procurement, public control over public procurement.
Современный уровень развития зарубежных стран характеризуется наличием значительного практического опыта эффективного расходования бюджетных средств, в том числе, в сфере закупочной деятельности. Зарубежный опыт государственных и муниципальных закупок, несомненно, является интересным для совершенствования организации закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд в Российской Федерации. Анализ зарубежного опыта может быть применен при разработке и внедрении новых подходов к организации государственных закупок в России, делая вопрос исследования данного опыта актуальным в настоящее время.
Развитые страны современного мира характеризуются наличием конкурсных процедур, лежащих в основе системы государственных закупок, что предусматривает проведение конкурсных торгов в качестве главного метода проведения закупочных процедур. Так, ВТО и ООН рекомендуют использовать данный метод и процедуру осуществления закупок в качестве наиболее эффективных в данной сфере.
По предложению Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), еще 15 июня 1994 г. был принят типовой закон о закупках , на основе которого формировалось законодательство ряда зарубежных стран в сфере государственных закупок. Нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, основанные на Типовом законе ЮНСИТРАЛ, приняты в таких странах, как Албания, Азербайджан, Афганистан, Армения, Бангладеш, Гамбия, Грузия и др. .
Значительный интерес вызывает организация закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в таких странах, как США, Австралия, Канада, Аргентина, Китай. А также Германия, Великобритания и др. И.Г. Рзун и В.В. Рзун , анализируя федеральную контрактную систему США, считают, что она, пройдя продолжительный путь исторического формирования, представляет собой одну из наиболее эффективных систем государственных закупок в мире.
Основу данной системы составляет четкая и детальная, но при этом достаточно дифференцированная и гибкая регламентация закупочных процедур, которая включает в себя все основные этапы реализации системы закупок:
Планирование закупок;
Размещение заказов;
Отбор поставщиков и заключение контрактов;
Администрирование и контроль исполнения контрактов;
Оценка результатов исполнения контрактов.
Современный этап развития федеральной контрактной системы в США характеризуется наличием всех основных структурных элементов, необходимых для обеспечения эффективного регулирования государственных закупок, среди которых:
Детальное правовое регулирование посредством систему законов и подзаконных актов, регламентирующих правила и процедуры осуществления закупок;
Четкое распределение полномочий и ответственности между федеральными органами и должностными лицами, задачей которых является осуществление закупочного процесса;
Развитая система планирования закупок;
Широкий набор способов закупок и типов заключаемых контрактов;
Библиотека типовых контрактов и стандартных спецификаций;
Информационные системы, которые обеспечивают доступ к базам данных по контрактам, поставщикам и иным параметрам федерального заказа.
В Великобритании, также как в США, функционирует национальная контрактная система, характеризующаяся отработанными механизмами управления государственными закупками, включающими такие основные этапы, как планирование, размещение, исполнение. Современная система государственных закупок сложилась здесь после принятия в 1984 г. Рекомендаций по конкурсным закупкам». В 1990 г. при казначействе была создана Центральная организация по закупкам» в качестве основного методического и контролирующего органа .
Каждое министерство в Великобритании имеет департамент контрактной работы, задачей которого является самостоятельное осуществление закупок для обеспечения нужд остальных департаментов и территориальных подразделений.
В условиях делегирования Казначейством права распоряжения бюджетными средствами отраслевым департаментам, задачей должностных лиц Казначейства является курирование данных департаментов, сопровождение планирования, размещения и исполнения государственного контракта. Корм того, к полномочиям председателя Казначейства относится подтверждение расходов и осуществление руководства процессом закупок.
Г.В. Дегтев, выделяя такие основные принципы осуществления государственных закупок в зарубежных странах, как принципы открытости и прозрачности, равноправия и справедливого отношения ко всем поставщикам, экономного и эффективного использования бюджетных средств, исследует опыт осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд в таких зарубежных странах, как Австралия, Канада. Аргентина, Китай, Швеция и др. .
Так, особый интерес представляет австралийская методика «эффективного расходования средств». Основу осуществления государственных закупок в Австралии составляет концепция, согласно которой эффективность закупочной деятельности определяется путем сравнения рекомендованной стоимости продукции и окончательной стоимости.
К должностным лицам, осуществляющим государственные закупки, предъявляются требования добиваться лучших результатов на каждой стадии закупочного процесса, учитывая при этом наименьшую цену, выгоды и издержки, основываясь на жизненном цикле товаров. В то же время, ответственность за осуществление данных закупок в Австралии несут главы государственных министерств, осуществляющих закупки. [Результатом стала разработка каждым министерством собственного стандарта по кадровому набору, оценке компетенции в сфере закупок и т.д., повышение количества контрактов, не проверенных государством] . Тем самым, слабым направлением процедуры осуществления государственных закупок в Австралии является контроль исполнения контрактов.
Не меньший интерес вызывает опыт государственных закупок в Канаде, основу которых составляет концепция «оптимальной стоимости», заключающаяся в сочетании цены, технической выгоды и качества товара. Процесс осуществления закупок при этом предусматривает запрос предложений, в ходе чего устанавливаются критерии их оценки по указанным критериям, вследствие чего формируется база оценки и переговоров между покупателем (государственными заказчиками) и продавцами. В данной стране разработана «Канадская ежегодная стратегия закупок», которая предусматривает проведение постоянных проверок сферы закупок Правительством страны.
Анализ опыта осуществления государственных закупок в Аргентине свидетельствует о том, что здесь в их основе лежат три положения:
Государственные закупки могут осуществляться в виде объединенных закупок несколькими государственными заказчиками;
В процедуре закупок используются контрольные цены, что, в свою очередь, обуславливает недостаточный уровень применения конкурентной процедуры отбора;
Применяется осуществление электронных закупок.
Осуществление закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд в Бельгии отличается тем, что здесь особое внимание уделяется контролю государственных расходов на всех этапах закупочной деятельности, что отражается в национальном законодательстве. При этом основные этапы осуществления государственных закупок включают в себя следующие процедуры:
Принимается решение об осуществлении закупки;
Рассчитывается смета расходов;
Анализируется соответствие расходов, которые планируются на осуществление закупок, возможностям бюджета;
Визируются расходные документы;
Контролируется оплата государственных контрактов.
Анализируя опыт осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Китае, Ф.З. Семенова, М.Б. Борлакова, Л.С. Боташева обращают внимание на то, что основная цель государственных закупок здесь заключается в том, чтобы уменьшить зависимость национальных производителей от конъюнктуры мировых финансовых рынков .
Государственные закупки в данной стране отличаются жестким регламентированием форм участия иностранного капитала в национальной экономике, при обеспечении открытости зарубежным странам касательно потоков ресурсов и товаров. Соответственно, осуществление государственных закупок рассматривается с двух позиций:
В качестве инструмента, который позволяет уменьшить технологическую и финансовую зависимость национального производства от иностранных источников ресурсов и капитала;
В качестве механизма поддержки национального экспорта.
В Германии, которая является членом Евросоюза, система государственных закупок должна отвечать требованиям европейского законодательства, регулирующего данную сферу. Однако своими специфически чертами отличается германская система контроля процедуры государственных закупок. Она включает в себя два уровня:
Апелляционную инстанцию - в форме независимого учреждения;
Судебную инстанцию - в форме судебного органа.
Возможность судебного оспаривания итогов размещения государственного заказа в Германии является отличительной особенностью системы осуществления закупок для обеспечения государственных нужд. Тем самым, обеспечивается прозрачность данной системы. При этом, установление ускоренного порядка рассмотрения жалоб на действия заказчика способствует тому, что результатом отмены решения о размещении государственного заказа не становится задержка расходования бюджетных средств.
Как уже отмечалось, анализ зарубежного опыта организации государственных закупок способствует изменениям в российском законодательстве , регулирующем отношения в данной сфере, заложив современные принципы контрактной системы. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что современная российская практика государственных закупок может учесть следующие элементы зарубежного опыта:
Централизованная организация осуществления государственных закупок, для чего создается специализированный государственный орган, который в дальнейшем распределяет в государственные учреждения необходимые товары и услуги;
Наличие единой методики осуществления конкурсных торгов, для чего используется библиотека типовых контрактов и банк данных требований к закупаемой продукции;
Осуществление аудита процедуры закупок, в частности, прогнозирования и планирования закупок, организации торгов, обеспечения чистой конкуренции, контроля исполнения контрактов, анализа эффективности обеспечения государственных нужд.
Использование зарубежного опыта в Российской Федерации сталкивается с рядом проблем, связанных, в частности, с фрагментарностью заимствования, следствием чего может стать снижение эффективности все системы государственных закупов. Таким образом, развитие отечественной системы государственных закупок, совершенствование ее нормативно-правового регулирования, требует использования накопленного отечественного и зарубежного опыта. При этом необходимо тщательно
анализировать последствия практического применения внедряемых методов, иначе не будет достигнута конечная цель управления государственными закупками -повышение эффективности и прозрачности размещения государственного заказа.
Список литературы /References
1. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (принят ЮНСИТРАЛ 15 июня 1994 г.) // Комиссия ООН по праву международной торговли. Ежегодник. 1994 год. Т. XXV. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1996. С. 417-440.
2. Галанов В.А., Гришина О.А., Шибаев С.Р. Зарубежный опыт закупочной деятельности государства. М.: ИНФРА-М, 2014. С. 236.
3. Рзун И.Г., Рзун В.В. Зарубежный опыт проведения государственных закупок услуг строительства // Научные труды Куб ГТУ, 2015. № 9. С. 8-10.
4. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дис. ...д-ра экон. наук. М., 2009. С. 11.
5. Дегтев Г.В. Международный опыт государственных закупок // Современные проблемы науки и образования, 2013. № 6.
6. Семенова Ф.З., Борлакова М.Б., Боташева Л.С. Зарубежный опыт осуществления государственных закупок // Фундаментальные исследования, 2016. № 6. С. 465-469.
7. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 30.10.2018) // Собрание законодательства, 2013. № 14.
