В статье рассмотрен анализ применения систем госзакупок зарубежных стран и возможность их применения в России.
Для успешного функционирования контрактной системы закупок РФ может быть полезен международный опыт. В настоящее время в российской и зарубежной научно-методической литературе на практике используется большое число разных подходов. У каждой страны есть своя организованная система госзакупок, координирующаяся органами управления и функционирующая на основе установленного законодательства. Страны отличаются тем, что имеют свои особенности в управлении госзакупок, контроле, в частности в расчете цены контракта и измерении эффективности.
Особенностями национальных контрактных систем считается масштабное применение методик планирования в обеспечении государственных нужд, мониторинга цен, баз данных типовых контрактов, механизмов контроля и процедур оценки результатов их исполнения, специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.
В таких странах, как США и Великобритания, функционируют национальные контрактные системы, включающие в себя отработанные механизмы управления государственным заказом по трем основным этапам: планирование, размещение, исполнение.
В странах Европейского союза детально регламентированы процедуры размещения государственного заказа, которые носят обязательных характер не только странами-членами ЕС, но и государств, претендующих на право вступления в ЕС.
Федеральная контрактная система США (далее - ФКС) создана в 1921 г. и является одной из старейших контрактных систем. В США первый закон по регулированию системы федеральных государственных закупок был принят в 1792 году. Современный механизм госзакупок США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый «Правила закупок для федеральных нужд». В своде правил содержаться более 1000 страниц и имеются 53 раздела, каждый из которых посвящён отдельному аспекту закупок. Первые шесть разделов рассматривают общие вопросы заключения государственных контрактов, следующие шесть - посвящены различным положениям планирования закупок. В последующих разделах рассмотрены вопросы трудового права к выполнению госзакупок, правила и процедуры контроля за ходом исполнения контрактов, библиотека типовых контрактов, которая содержит более 100 детально регламентированных государственных контрактов.
ФКС США разделяет закупки, осуществляемые для выполнения государственных программ, и закупки имущества и материалов, необходимых для функционирования государственного аппарата. Значительно большие по объему закупки осуществляются для выполнения предусмотренных бюджетом государственных программ (вооружение, строительство автодорог, и т.д.). Данные закупки размещаются министерствами, агентствами и рядом других ведомств самостоятельно на рынке вооружения, энергетики и т. д.
Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех федеральных ведомств США, осуществляет Администрация общих услуг (АОУ). Эта государственная организация закупает централизовано и хранит на своих складах материалы и оборудование, которое в последующем распределяется по министерствам и ведомствам. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с тем, как если бы каждое ведомство закупало товары и услуги самостоятельно по небольшим контрактам или в розницу.
Большой опыт в организации государственных закупок имеет и Великобритания. Например, специальный орган по закупкам, обеспечивающий интересы «короны» был создан в 1833 г. В современном виде система закупок сложилась в 1984 г., когда были приняты «Рекомендации по конкурсным закупкам». В 1990 г. при Казначействе была создана «Центральная организация по закупкам» в качестве основного методического и контролирующего органа.
В каждом министерстве Великобритании, в отличие от США, есть департамент контрактной работы, который производит закупки самостоятельно для обеспечения общих нужд остальных департаментов и территориальных подразделений. Казначейство в свою очередь делегирует право распоряжения бюджетными средствами отраслевым министерствам (департаментам), при этом чиновники Казначейства, курирующие данный департамент, сопровождает планирование, размещение и исполнение государственного контракта на протяжении всего его жизненного цикла. Помимо этого, представитель Казначейства подтверждает расходы и осуществляет руководство на базе принципа «value for money» - «адекватная ценность за уплаченные деньги».
На портале контрактной системы Великобритании размещена электронная библиотека типовых контрактов в виде сервиса по подбору госконтрактов. В настоящее время в базе библиотеки находится более 450 контрактных направлений.
Достаточно специфичная организация государственных закупок в Германии. Контрактные отношения не выделяются в отдельное законодательство, а являются одним из аспектов антимонопольного законодательства, цель которого предусмотреть невозможность его нарушений как со стороны заказчика, так и со стороны участников размещения заказа. В связи с этим Европейское законодательство по закупкам заимствовало у Германии раздел закона о недопустимости ограничения конкуренции, как принцип рыночной экономики не зависимо от положения заказчика.
В условиях высокого уровня налогообложения заказчики не могут допускать неэффективного расходования средств налогоплательщиков. Существующий порядок в Германии четко регламентирует требования участника размещения заказа, не допуская подрядчиков, не имеющих хорошей репутации, достаточного опыта работы и соответствующей квалификации.
Необходимо отметить, что законодательство минимизирует не только бюджетные риски, но и вероятность убытков со стороны участников, которые могут возникнуть из-за ошибок заказчика. Правовая база предусматривает выплату компенсации участникам расходов, понесенных в ходе подготовки и во время участия в конкурсных процедурах, в результате ошибок и нарушений заказчика.
Многие зарубежные страны накопили практический опыт управления процессом эффективного расходования бюджетных средств, включая и закупочную деятельность. Законодательство о госзакупках в разных странах мира развивалось с особенностями правовых систем и традиций. В силу этого наблюдается заметные различия в структуре законодательства, а также различия в соотношении законов (актов) в общем объеме нормативных документов по вопросу закупок.
Опыт зарубежных стран в области госзакупок представляет огромный интерес для создания и внедрения новых методов организации закупок в России, с их помощью выполняются экономические и социальные программы страны, развиваются разные отрасли народного хозяйства, поддерживается продукция отечественных производителей, а так же регулируются некоторые социальные процессы.
Сейчас создана модель построения будущей российской системы госзакупок, которая соответствует мировым практикам. Однако, используя опыт США и Германии и его внедрение в Россию, нужно помнить о возможных проблемах. Например, заимствование отдельных элементов без взаимосвязи и взаимозависимости. Не взаимосвязь снижает эффективность всей системы государственных закупок, делает незаконченным отдельные положения законодательства, создает несогласованность между элементами системы.
В итоге изучения зарубежного опыта можно отметить следующее:
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
Мубаракшина Э.Р. Email: [email protected]
Мубаракшина Эльмира Рафаиловна - магистрант, Институт государственной службы и управления Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Москва
Аннотация: в статье демонстрируется важность исследования зарубежного опыта организации государственных закупок; исследуется опыт осуществления государственных закупок в таких странах, как США, Австралия, Канада, Китай, Германия, Великобритания. Особое внимание уделяется федеральной контрактной системе в США; функционированию контрактной системы государственных закупок в Великобритании; исследуется австралийская методика «эффективного расходования средств», лежащая в основе осуществления государственных закупок. Выделяются особенности системы государственных закупок в Китае, Германии и т.д. Делается вывод, что современная российская практика может использовать определенные элементы зарубежного опыта в исследуемой сфере. Ключевые слова: государственные закупки, зарубежный опыт государственных закупок, бюджет, контрактная система, планирование и осуществление государственных закупок, общественный контроль над государственными закупками.
FOREIGN EXPERIENCE IN ORGANIZATION OF PUBLIC
PROCUREMENT Mubarakshina E.R.
Mubarakshina Elmira Rafailovna - Master Student, INSTITUTE OF PUBLIC ADMINISTRATION AND CIVIL SERVICE RUSSIAN PRESIDENTIAL ACADEMY OF NATIONAL ECONOMY AND PUBLIC ADMINISTRATION (RANEPA), MOSCOW
Abstract: the article demonstrates the importance of the study of foreign experience in the organization of public procurement; examines the experience of public procurement in countries such as the United States, Australia, Canada, China, Germany, United Kingdom. Particular attention is paid to the Federal contract system in the United States; the functioning of the contract system ofpublic procurement in the UK; the Australian method of "effective spending", which is the basis for public procurement. Special features ofpublic procurement system in China, Germany, etc. It is concluded that the modern Russian practice can use certain elements of foreign experience in the field under study. Keywords: public procurement, foreign experience of public procurement, budget, contract system, planning and implementation of public procurement, public control over public procurement.
Современный уровень развития зарубежных стран характеризуется наличием значительного практического опыта эффективного расходования бюджетных средств, в том числе, в сфере закупочной деятельности. Зарубежный опыт государственных и муниципальных закупок, несомненно, является интересным для совершенствования организации закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд в Российской Федерации. Анализ зарубежного опыта может быть применен при разработке и внедрении новых подходов к организации государственных закупок в России, делая вопрос исследования данного опыта актуальным в настоящее время.
Развитые страны современного мира характеризуются наличием конкурсных процедур, лежащих в основе системы государственных закупок, что предусматривает проведение конкурсных торгов в качестве главного метода проведения закупочных процедур. Так, ВТО и ООН рекомендуют использовать данный метод и процедуру осуществления закупок в качестве наиболее эффективных в данной сфере.
По предложению Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), еще 15 июня 1994 г. был принят типовой закон о закупках , на основе которого формировалось законодательство ряда зарубежных стран в сфере государственных закупок. Нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, основанные на Типовом законе ЮНСИТРАЛ, приняты в таких странах, как Албания, Азербайджан, Афганистан, Армения, Бангладеш, Гамбия, Грузия и др. .
Значительный интерес вызывает организация закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд в таких странах, как США, Австралия, Канада, Аргентина, Китай. А также Германия, Великобритания и др. И.Г. Рзун и В.В. Рзун , анализируя федеральную контрактную систему США, считают, что она, пройдя продолжительный путь исторического формирования, представляет собой одну из наиболее эффективных систем государственных закупок в мире.
Основу данной системы составляет четкая и детальная, но при этом достаточно дифференцированная и гибкая регламентация закупочных процедур, которая включает в себя все основные этапы реализации системы закупок:
Планирование закупок;
Размещение заказов;
Отбор поставщиков и заключение контрактов;
Администрирование и контроль исполнения контрактов;
Оценка результатов исполнения контрактов.
Современный этап развития федеральной контрактной системы в США характеризуется наличием всех основных структурных элементов, необходимых для обеспечения эффективного регулирования государственных закупок, среди которых:
Детальное правовое регулирование посредством систему законов и подзаконных актов, регламентирующих правила и процедуры осуществления закупок;
Четкое распределение полномочий и ответственности между федеральными органами и должностными лицами, задачей которых является осуществление закупочного процесса;
Развитая система планирования закупок;
Широкий набор способов закупок и типов заключаемых контрактов;
Библиотека типовых контрактов и стандартных спецификаций;
Информационные системы, которые обеспечивают доступ к базам данных по контрактам, поставщикам и иным параметрам федерального заказа.
В Великобритании, также как в США, функционирует национальная контрактная система, характеризующаяся отработанными механизмами управления государственными закупками, включающими такие основные этапы, как планирование, размещение, исполнение. Современная система государственных закупок сложилась здесь после принятия в 1984 г. Рекомендаций по конкурсным закупкам». В 1990 г. при казначействе была создана Центральная организация по закупкам» в качестве основного методического и контролирующего органа .
Каждое министерство в Великобритании имеет департамент контрактной работы, задачей которого является самостоятельное осуществление закупок для обеспечения нужд остальных департаментов и территориальных подразделений.
В условиях делегирования Казначейством права распоряжения бюджетными средствами отраслевым департаментам, задачей должностных лиц Казначейства является курирование данных департаментов, сопровождение планирования, размещения и исполнения государственного контракта. Корм того, к полномочиям председателя Казначейства относится подтверждение расходов и осуществление руководства процессом закупок.
Г.В. Дегтев, выделяя такие основные принципы осуществления государственных закупок в зарубежных странах, как принципы открытости и прозрачности, равноправия и справедливого отношения ко всем поставщикам, экономного и эффективного использования бюджетных средств, исследует опыт осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд в таких зарубежных странах, как Австралия, Канада. Аргентина, Китай, Швеция и др. .
Так, особый интерес представляет австралийская методика «эффективного расходования средств». Основу осуществления государственных закупок в Австралии составляет концепция, согласно которой эффективность закупочной деятельности определяется путем сравнения рекомендованной стоимости продукции и окончательной стоимости.
К должностным лицам, осуществляющим государственные закупки, предъявляются требования добиваться лучших результатов на каждой стадии закупочного процесса, учитывая при этом наименьшую цену, выгоды и издержки, основываясь на жизненном цикле товаров. В то же время, ответственность за осуществление данных закупок в Австралии несут главы государственных министерств, осуществляющих закупки. [Результатом стала разработка каждым министерством собственного стандарта по кадровому набору, оценке компетенции в сфере закупок и т.д., повышение количества контрактов, не проверенных государством] . Тем самым, слабым направлением процедуры осуществления государственных закупок в Австралии является контроль исполнения контрактов.
Не меньший интерес вызывает опыт государственных закупок в Канаде, основу которых составляет концепция «оптимальной стоимости», заключающаяся в сочетании цены, технической выгоды и качества товара. Процесс осуществления закупок при этом предусматривает запрос предложений, в ходе чего устанавливаются критерии их оценки по указанным критериям, вследствие чего формируется база оценки и переговоров между покупателем (государственными заказчиками) и продавцами. В данной стране разработана «Канадская ежегодная стратегия закупок», которая предусматривает проведение постоянных проверок сферы закупок Правительством страны.
Анализ опыта осуществления государственных закупок в Аргентине свидетельствует о том, что здесь в их основе лежат три положения:
Государственные закупки могут осуществляться в виде объединенных закупок несколькими государственными заказчиками;
В процедуре закупок используются контрольные цены, что, в свою очередь, обуславливает недостаточный уровень применения конкурентной процедуры отбора;
Применяется осуществление электронных закупок.
Осуществление закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд в Бельгии отличается тем, что здесь особое внимание уделяется контролю государственных расходов на всех этапах закупочной деятельности, что отражается в национальном законодательстве. При этом основные этапы осуществления государственных закупок включают в себя следующие процедуры:
Принимается решение об осуществлении закупки;
Рассчитывается смета расходов;
Анализируется соответствие расходов, которые планируются на осуществление закупок, возможностям бюджета;
Визируются расходные документы;
Контролируется оплата государственных контрактов.
Анализируя опыт осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в Китае, Ф.З. Семенова, М.Б. Борлакова, Л.С. Боташева обращают внимание на то, что основная цель государственных закупок здесь заключается в том, чтобы уменьшить зависимость национальных производителей от конъюнктуры мировых финансовых рынков .
Государственные закупки в данной стране отличаются жестким регламентированием форм участия иностранного капитала в национальной экономике, при обеспечении открытости зарубежным странам касательно потоков ресурсов и товаров. Соответственно, осуществление государственных закупок рассматривается с двух позиций:
В качестве инструмента, который позволяет уменьшить технологическую и финансовую зависимость национального производства от иностранных источников ресурсов и капитала;
В качестве механизма поддержки национального экспорта.
В Германии, которая является членом Евросоюза, система государственных закупок должна отвечать требованиям европейского законодательства, регулирующего данную сферу. Однако своими специфически чертами отличается германская система контроля процедуры государственных закупок. Она включает в себя два уровня:
Апелляционную инстанцию - в форме независимого учреждения;
Судебную инстанцию - в форме судебного органа.
Возможность судебного оспаривания итогов размещения государственного заказа в Германии является отличительной особенностью системы осуществления закупок для обеспечения государственных нужд. Тем самым, обеспечивается прозрачность данной системы. При этом, установление ускоренного порядка рассмотрения жалоб на действия заказчика способствует тому, что результатом отмены решения о размещении государственного заказа не становится задержка расходования бюджетных средств.
Как уже отмечалось, анализ зарубежного опыта организации государственных закупок способствует изменениям в российском законодательстве , регулирующем отношения в данной сфере, заложив современные принципы контрактной системы. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что современная российская практика государственных закупок может учесть следующие элементы зарубежного опыта:
Централизованная организация осуществления государственных закупок, для чего создается специализированный государственный орган, который в дальнейшем распределяет в государственные учреждения необходимые товары и услуги;
Наличие единой методики осуществления конкурсных торгов, для чего используется библиотека типовых контрактов и банк данных требований к закупаемой продукции;
Осуществление аудита процедуры закупок, в частности, прогнозирования и планирования закупок, организации торгов, обеспечения чистой конкуренции, контроля исполнения контрактов, анализа эффективности обеспечения государственных нужд.
Использование зарубежного опыта в Российской Федерации сталкивается с рядом проблем, связанных, в частности, с фрагментарностью заимствования, следствием чего может стать снижение эффективности все системы государственных закупов. Таким образом, развитие отечественной системы государственных закупок, совершенствование ее нормативно-правового регулирования, требует использования накопленного отечественного и зарубежного опыта. При этом необходимо тщательно
анализировать последствия практического применения внедряемых методов, иначе не будет достигнута конечная цель управления государственными закупками -повышение эффективности и прозрачности размещения государственного заказа.
Список литературы /References
1. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг (принят ЮНСИТРАЛ 15 июня 1994 г.) // Комиссия ООН по праву международной торговли. Ежегодник. 1994 год. Т. XXV. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1996. С. 417-440.
2. Галанов В.А., Гришина О.А., Шибаев С.Р. Зарубежный опыт закупочной деятельности государства. М.: ИНФРА-М, 2014. С. 236.
3. Рзун И.Г., Рзун В.В. Зарубежный опыт проведения государственных закупок услуг строительства // Научные труды Куб ГТУ, 2015. № 9. С. 8-10.
4. Смотрицкая И.И. Трансформация системы государственных закупок в российской экономике: автореф. дис. ...д-ра экон. наук. М., 2009. С. 11.
5. Дегтев Г.В. Международный опыт государственных закупок // Современные проблемы науки и образования, 2013. № 6.
6. Семенова Ф.З., Борлакова М.Б., Боташева Л.С. Зарубежный опыт осуществления государственных закупок // Фундаментальные исследования, 2016. № 6. С. 465-469.
7. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ (ред. от 30.10.2018) // Собрание законодательства, 2013. № 14.
Современный зарубежный опыт в области развития государственных закупок
В.В. Покровская
Доктор экономических наук, профессор (МЭО ГУ-Высшая школа экономики),
ЕА. Ускова
Консультант Министерства экономики Московской области
Опыт стран Запада с развитой рыночной инфраструктурой свидетельствует, что система государственных закупок закономерно стала составной частью сферы внутреннего товарного обмена определенными видами продукции и услуг и одним из механизмов поддержания конкуренции и либерального способа хозяйствования. Объективной основой существования и поступательного развития системы госзакупок в национальной экономике многих стран является тот факт, что в процессе выполнения своих целевых функций отдельные государственные ведомства и организационные структуры любой из них вынужденно сталкиваются с проблемой материально-технического обеспечения как для реализации государственных и муниципальных программ, так и для осуществления своей текущей деятельности. Как правило, она решается путем приобретения необходимых материальных и нематериальных ресурсов, товаров, работ и услуг через закупки, именуемые государственными, в процессе специально организуемых конкурсных торгов.
Конкурсный механизм, особенно при объемных закупках, позволяет достичь нескольких решений - снизить стоимость необходимой за-
казчику продукции, обеспечить более высокий уровень прозрачности и подконтрольности процесса купли-продажи и в конечном итоге противостоять коррупции.
Несмотря на то что в России объем закупок продукции со стороны государства серьезно превышает объемы закупок даже крупных компаний и организаций, система госзакупок до сих пор не получила должного развития. Основными негативными обстоятельствами, которые тормозят активное использование госзакупок в отечественной практике, выступают ведомственная разобщенность и отсутствие единой методологии в проведении конкурсных торгов, противоречивость законодательной базы по вопросам регулирования, отсутствие квалифицированных специалистов и института ответственных за надлежащую организацию конкурсов и присуждение контрактов и, конечно же, высокий уровень коррупции. По оценкам специалистов, 70-90% всех госзакупок в России проводятся с различного рода нарушениями. В то же время их доля в расходной части федерального бюджета сейчас достигает около 40%, количество конкурсов возрастает, как и число заключенных контрактов по их результатам, превысивших 100 тыс.
в год. Однако по госзакупкам вне конкурсов (у единственного поставщика) их заключается в 2,5 раза больше.
Изучение значительного периода зарубежной практики по использованию системы государственных закупок указывает на то, что ее возникновение и дальнейшее развитие тесно связано с укреплением роли государства, трансформацией и совершенствованием форм государственного устройства. Несмотря на то что в развитых странах к настоящему времени цели госзакупок и механизмы их организации претерпели существенные изменения, неизменными остались две характерные их черты. Прежде всего, это - характер взаимодействия государства с представителями предпринимательских кругов в системе договорных отношений по поводу закупок товаров, работ или услуг, а также принцип их оплаты - за счет средств государственного бюджета.
Предпосылкой к существенному росту физических и стоимостных объемов госзакупок в период второй половины прошлого века в большинстве стран, особенно европейских, послужила проблема необходимости восстановления и строительства крупных национальных объектов инфраструктуры. Это в свою очередь потребовало значительных государственных финансовых вложений и интенсивного вовлечения в данный процесс различных хозяйствующих субъектов из числа производителей и поставщиков продукции, работ и услуг. К тому же накопленный правительствами отдельных стран (США, Германии, Великобритании, Японии) опыт работы с предпринимательскими структурами в сфере государственного оборонного заказа, а также достижения в области коммуникационных технологий позволили перенести его положительные моменты на систему взаимоотношений по линии госзакупок в область гражданского строительства.
Таким образом, этот период явился началом активного этапа развития процессов госзакупок в западных странах. Тогда же в большинстве из них сформировались базовые принципы функционирования рыночной экономики -появился рынок средств производства и были созданы конкурентные условия, интенсивно развивался и увеличивался сектор предпринимательства, в том числе малого и среднего бизнеса (МСБ).
Важным этапом развития системы государственных закупок за рубежом стал следующий десятилетний период, который характеризовался выходом процессов в этой области деятельности за пределы национальных рынков. Тогда же были приняты первые специальные межгосударственные директивы по регулированию государственных закупок в рамках стран Европейского Союза (1971 г., 1976 г.). Несколько позже, в 1981 г., вступило в силу Соглашение ГАТТ «О государственных закупках», которое было направлено на облегчение процедур доступа иностранных компаний-по-ставщиков продукции на национальные рынки для участия в торгах.
Современный этап развития системы государственных закупок в международной практике, начиная с 90-х годов XX века, характеризуется новыми чертами. Во многом это связано с проявлениями глобализации мировой экономики и либерализации хозяйственной деятельности, что не могло не повлиять на изменение роли и функций государства, в том числе в сфере госзаказа в промышленно развитых странах. Заметным явлением стал тот факт, что государство теперь выступает активным субъектом рыночных отношений, интенсивно участвующим в производственно-торговых, инвестиционных, инновационных и социальноэкономических процессах посредством системы государственных закупок. К тому же сами госзакупки за рубежом превратились в один из основных инструментов реализации долгосрочных и крупномасштабных внутрихозяйственных программ - в области строительства электростанций, транспортных сетей, нефтяных и газовых магистралей; создания крупных промышленных объектов, проведения работ по мелиорации, а также в рамках осуществления социальных и образовательных проектов.
Начиная с этого периода, применительно к госзакупкам в западных странах стал использоваться термин «система» (public procurement system). При этом особое значение приобрели принципы экономичности и эффективности в процессах расходования средств на эти цели. Предпосылками этому послужило осознание национальными правительствами ряда развитых государств комплексного и взаимоувязанного характера процессов госзакупок, в том числе в системе взаимоотношений между их участниками.
В процессе эволюционного развития система госзакупок в практике развитых стран превратилась из средства удовлетворения текущих потребностей государственных и муниципальных структур и решения задач обеспечения национальной обороны в один из важнейших инструментов регулирования экономики. Достигнутый опыт указывает на то, что их преимущество выражается в расширении самостоятельности и инициативы предприятий-по-ставщиков в рыночных условиях хозяйствования. Прежде всего, это было обусловлено тем, что в такой ситуации государство в системе госзакупок выступает в качестве равноправного хозяйствующего субъекта и участника конкурентного процесса.
Современная зарубежная практика в области госзакупок свидетельствует, что необходимые приобретения государством через гос-
заказ осуществляются главным образом для решения задач по удовлетворению текущих государственных потребностей в определенных видах товаров, работ и услуг. Кроме того, в целях пополнения государственного продовольственного резерва через госзаказ и реализации отдельных инвестиционных проектов используются средства международных финансовых организаций (МБРР, ЕБРР), а также зарубежных региональных банков развития.
В целом, расходы на госзакупки в большинстве развитых стран покрываются из средств государственного или территориального бюджетов, специальных правительственных и внебюджетных фондов, формируемых за счет налоговых и иных видов поступлений, включая доходы от деятельности самих госструктур. Источники финансирования госзакупок за рубежом показаны на примере Германии на рисунке 1.
Рисунок 1
Источники финансирования государственных закупок в Германии
Между тем одной из проблем в части реальной оценки объемов национальных госзакупок является отсутствие в составе расходной части госбюджета большинства стран отдельной статьи учета их финансирования. В международной практике общий объем госзакупок принято оценивать исходя из стоимости услуг, произведенных в госсекторе, то есть на основе затрат, понесенных в связи с выполнением госструктурами своих целевых функций, в том числе по приобретению необходимых для этого товарно-материальных ценностей. Их совокупный размер, как правило, рассчитывается на основе данных о государственном промежуточном или конечном потреблении.
Проблема усугубляется и отсутствием единой методологии определения стоимостных объемов госзакупок, типовой классификации товарной номенклатуры, а главное - информационной базы по достоверным показателям о состоянии сферы госзакупок в разрезе отдельных стран.
Так, в настоящий момент существуют три источника статистической информации о стоимости национальных госзаказов. Это - данные международных экономических организаций (МВФ, ООН, ОЭСР, ВТО, Всемирного и Европейского банков развития), специальных уполномоченных государственных органов, а также коммерческих компаний-поставщиков товаров, работ и услуг по линии госзакупок. С разной степенью детализации и репрезентативности они отражают объемы и структуру национальных госзакупок. Однако оценки показывают, что их информационная база часто оказывается несопоставимой как по номенклатуре, так и совокупному объему закупок, что обусловлено рядом причин.
Во-первых, из-за того, что понимание госзакупок в зарубежной практике неоднозначно,
например, в странах ЕС они связаны с приобретением продукции и услуг для общественных целей (public procurement), а в других странах сюда включают закупки для государственных нужд (government procurement). Причем первое из них гораздо шире, так как включает обеспечение потребностей не только госпредприятий и учреждений, но и коммунальных служб, и наиболее реально отражает финансовые затраты государства на эти цели. Именно поэтому стоимостные объемы рынка госзакупок в европейских странах по версии Комиссии Европейского Сообщества (КЭС), как правило, выше, чем оценки ОЭСР, поскольку они включают только бюджетные расходы на закупки продукции и услуг для государственных нужд.
Во-вторых, расхождение в международной статистике по стоимости госзакупок в разрезе стран вызвано конфиденциальностью части информации по расходам государства на приобретение соответствующей продукции на нужды национальной армии, ее обороноспособности и безопасности. Во многом по этой и другим причинам МВФ, например, в своей статистике учитывает стоимость военной униформы в составе бюджетных ассигнований на закупку товаров для государственных нужд, а ОЭСР включает их в статью «выплаты госслужащим».
В результате, по мнению зарубежных экспертов, к концу 90-х годов ХХ века показатели удельного веса госзаказов в 20 странах-участ-ницах ВТО были занижены более чем на 11%.1
Так, по их же оценкам, с учетом значений 140 стран общемировой рынок госзакупок к началу 2000-го года оценивался в 5,5 трлн долл., что было эквивалентно 82,3% мирового экспорта товаров и услуг (таблица 1). Из них 4,8 трлн долл. (85,7%) приходилось на страны в составе ОЭСР.
Таблица 1
Общемировой объем государственных закупок к началу 2000-х гг., в трлн долл. США*
Показатели Сумма % Стоимость госзакупок
Всего В том числе:
Выплаты госслужащим Расходы на оборону
Мировой ВВП 29,36 100,0 - - -
Мировая торговля 6,74 23,0 - - -
Г осзакупки, - - 5,50 2,94 0,48
в % к мировому ВВП - - 18,9% 10,2% 1,6%
*Составлено по данным: Evenett S.J. Is there a case for new multilateral rules on transparency in government procurement? /Chapter III of “The Singapore Issues and The World Trading System: The Road to Cancun and Beyond”, 2003.
Открытая же для международной конкурентной торговли часть госзакупок оценивалась всего в размере 2,1 трлн долл., то есть в 2,3 раза меньше.2
За последние 25 лет национальные закупки в 15 наиболее развитых странах увеличились на 4,4 трлн долл., т.е. более чем в 4 раза. Причем на долю США приходится 46,5% (таблица 2).
Таблица 2
Динамика стоимостных объемов госзакупок в зарубежных странах за 1980-2005 гг.*
^""\Годы Страны Объем госзакупок, в млрд долл. 2005 г. к 1980 г., количество раз
1980 1990 2000 2003 2005
Австрия 16,16** 32,42 33,27 38,32 45,26 2,80
Бельгия 21,73 31,22 38,81 54,74 64,96 2,99
Великобритания 120,71 221,37 302,17 430,54 551,10 4,57
Г ермания 150,08 251,41 262,83 330,71 365,33 2,43
Дания 19,52 35,29 42,60 59,55 71,31 3,65
Ирландия 4,84 8,59 16,02 28,26 36,04 7,45
Италия 78,05 231,17 195,21 280,28 331,23 4,24
Канада 65,29 150,09 158,08 201,27 258,17 3,95
Люксембург 1,05 1,93 2,97 4,65 5,93 5,65
Нидерланды 39,11 59,88 73,74 112,77 127,04 3,25
Норвегия 14,20 29,86 35,91 53,48 64,19 4,52
Франция 144,94 260,62 286,77 390,37 462,48 3,19
Швейцария 14,42 35,33 35,65 48,49 58,07** 4,03
Швеция 44,48 76,38 68,46 90,36 103,72 2,33
США 567,9 1223,4 1871,5 2294,7 2596 4,57
Япония 124,39 339,51 702,92 609,31 647,05** 5,20
Всего 1426,87 2988,47 4126,91 5027,8 5787,88 4,06
Примечания к таблице:
*Составлено по данным ОЭСР на основе методологии расчета промежуточного потребления. **Расчетные показатели.
Конкурентный механизм размещения заказов на приобретение товаров, услуг, работ для государственных нужд на современном этапе в большей степени соответствует рыночным принципам регулирования экономики и играет важную роль в хозяйственном развитии многих развитых стран. Хотя состояние самой системы госзакупок существенно зависит от уровня развития национальной экономики, формы государственного устройства и особенностей бюджетной политики, которая оказывает значимое влияние на их физические и стоимостные объемы. Подтверждением подобного взаимодействия может служить ситуация середины 90-х гг. предыдущего столетия, сложившаяся в странах ЕС. Проведение на их тер-
ритории общеевропейской политики ограничения бюджетных расходов привело к значительному снижению объемов госзакупок. В результате сопутствующей ей частичной приватизации и контрактации ряда непрофильных для госструктур видов деятельности снизились совокупные финансовые затраты на производство общественных услуг и соответственно, размер госзакупок. Их доля в составе ВВП уменьшилась в среднем на 0,8% или на 35,3 млрд евро (таблица 3).3 В то же время приватизационные процессы в большинстве развитых стран стимулировали появление в составе государственных закупок существенной доли консультационных услуг - инжиниринговых, аудиторских, управленческих и др.
Удельный вес госзакупок в составе ВВП стран ЕС
Страны Удельный вес госзакупок в странах Изменение доли
ЕС, в % к ВВП госзакупок в ВВП, в %
1987 г. 1994 г.
Австрия 11,7 11,6 - 0,1
Бельгия и Люксембург 12,7 6,5 - 6,2
Великобритания 16,5 14,4 - 2,1
Дания 11,6 11,0 - 0,6
Г ермания 9,9 13,5 3,6
Ирландия 11,5 9,2 - 2,3
Нидерланды 11,6 8,7 - 2,9
Финляндия 11,6 11,5 - 0,1
Франция 11,5 10,4 - 1,1
Швеция 11,7 14,6 2,9
Греция 15,7 7,3 - 8,4
Испания 10,4 9,7 - 0,7
Португалия 14,5 11,7 - 2,8
В среднем по ЕС 11,7 11,5 - 0,2
Источник: Audet D. Quantifying the Size of Government Procurement /OECD Trade Directorate Report. -OECD, 2002.
Западная практика демонстрирует, что форма государственного устройства влияет и на степень централизации национальной системы госзакупок и уровень ее совершенства, что в свою очередь сказывается на соотношении стоимостных объемов продукции, закупаемой предприятиями и организациями различных
уровней власти, и на их товарную структуру. Так, для ряда стран ОЭСР с централизованной формой государственного управления характерны более высокие расходы на госзакупки на правительственном уровне по сравнению с региональными и муниципальными структурами.
В современных условиях национальная политика зарубежных стран в области государственных закупок в значительной мере находится под воздействием международных норм и правил, а также деятельности транснациональных корпораций (ТНК), которые стремятся проникнуть на рынки разных стран, в том числе через систему государственных заказов. Помимо этого, существенное воздействие на развитие государственных закупок внутри стран оказывают усиливающиеся процессы интеграции в мировую хозяйственную систему, подталкивая их к ускорению либерализации внутренних рынков.
На современном этапе в странах с развитой рыночной экономикой заметно усилилась социальная функция системы госзакупок, которая выражается в жизнеобеспечении и предоставлении гарантированных услуг различным слоям населения, особенно тем, которые представляют так называемую группу риска.
В странах с наиболее развитой рыночной инфраструктурой четко просматриваются комплементарные функции конкурсных закупок, которые ориентированы на поддержание стабильной экономической конъюнктуры на внутреннем рынке, стимулирование хозяйственной активности отдельных отраслей и сфер, а также административно-территориальных образований, на развитие инноваций и НИОКР. Все это, как показывает западная практика, в конечном итоге способствует оптимизации расходов государственного бюджета и повышению уровня национального дохода.
Предпосылкой к проявлению дополнительных функций в системе госзакупок является значительный интерес национальных и зарубежных предпринимательских структур к получению госзаказа, в особенности на правах генерального подрядчика. Принимая во внимание то, что государство в лице своих структур является крупнейшим национальным покупателем соответствующих видов продукции, получение госконтракта поставщиком означает фактически для любого из них возможность обеспечения производства за счет средств госбюджета и гарантированного сбыта продукции. И далее - установлению на внутреннем рынке прогнозируемого уровня цен на закупаемую продукцию, планомерному повышению эффективности работы по реализации госконт-рактов, и их размеров.
Конкурсная форма закупок, как известно, позволяет добиться максимальной экономии бюджетных средств. По оценкам специалистов, в развитых странах она достигает в среднем до 14-16% от первоначальной цены продукции и до 30% - в развивающихся.4 В отдельных ситуациях эти величины могут быть еще более высокими. Так, по данным ОЭСР, в Италии достижение европейского норматива о проведении государством открытых торгов по закупке вагонов для скоростных поездов привело к снижению их стоимости на 30%. Правительство Бразилии экономит до 20% бюджетных средств после введения процедуры аукциона голландского типа в электронной форме в сети Интернет. В Колумбии за счет использования открытых государственных конкурсов удалось сократить правительственные расхо-ды на приобретение товаров военного назначения на 47%.5
Изучение международного опыта в области госзакупок убеждает в том, что они способны стать источником роста национальной экономики. Для развивающихся стран такая ситуация является альтернативой заимствований и финансовой помощи со стороны зарубежных финансовых фондов. В частности, исследования ОЭСР показывают, что в 37 из 39 развивающихся стран снижение уровня цен в процессе госзакупок только на 10% ведет к экономии бюджетных средств в размере, сопоставимом с объемом внешней финансовой помощи в форме займов и кредитов по линии международных кредитных организаций.6
Стимулирующая функция госзакупок в экономике развитых стран влечет за собой решение нескольких задач. Во-первых, государство получает возможность требовать от национальных компаний в процессе исполнения будущего заказа заранее установленных технических параметров закупаемой продукции, использовать инновационно-технологические и другие достижения. В то же время стремление самих производителей товаров и услуг к внедрению наиболее современных производственных и управленческих технологий и НИОКР позволяет добиться более высокого уровня конкурентоспособности продукции. Зарубежная практика показывает, что заказы, размещаемые в таких отраслях, в частности в самолето- и приборостроении, способны стимулировать развитие инноваций.
Во-вторых, госзакупки позволяют производить отбор наиболее конкурентоспособных представителей из числа производителей и поставщиков конкретных товаров и услуг, а также исполнителей работ в рамках проведения торгов. В долгосрочной перспективе эти процессы ведут к экономии государственных бюджетных ресурсов и эффективности их использования. На общенациональном уровне это способствует также усилению экспортного потенциала, реструктуризации промышленности и развитию системы сбыта. Возможность объединения заказов и поставок научно-технической продукции для нужд отдельных госзаказ-чиков приводит к продуктивному использованию НИОКР. В целом это ведет к росту национального дохода.
Стимулирующая инновационная роль госзакупок проявляется и в том, что государство, выступая в роли заказчика, оказывается еще и «первым покупателем» новых видов продукции и образцов экспериментальных изделий, не ставших пока серийными. Правительство в этом случае невольно разделяет риски и выгоды технологических проектов совместно с производителями, часто участвуя в перспективных разработках с начальной их стадии и вплоть до производственного испытания опытных образцов продукции. Западная практика последнего периода показывает, что стоимость приобретенных государством инновационных разработок особенно в таких сферах, как здравоохранение, образование, энергетика и экология, транспортные услуги составляет ежегодно около 435 млн евро в странах ЕС и 49 млрд долл. в США. Эти показатели эквивалентны 5-15% общего объема госзакупок этих стран. 7
Благодаря стимулирующей функции госзакупок, государство усиливает процессы развития конкуренции на внутреннем рынке, способствуя активности малого и среднего бизнеса посредством предоставления ему определенных льгот. При этом указанные последствия выходят за рамки отдельного государственного контракта, поскольку в свою очередь стимулируют их на проведение в перспективе торгов для подбора субподрядчиков и субпоставщиков для исполнения госзаказа.
В большинстве развитых стран к процессам планирования госзакупок подключаются потенциальные их исполнители в лице производителей товаров и услуг. В результате, это
дает возможность адаптации размеров государственных контрактов к приоритетным производственным мощностям и структурам, масштабам их деятельности с учетом цикличности производства.
Кроме того, государство, как крупнейший потребитель продукции ряда национальных отраслей и заказчик различного рода работ для общественно-государственных нужд, в значительной мере влияет на уровень цен закупаемой через систему госзакупок продукции. Особенно ощутимо это влияние в тех сферах деятельности, где государство является единственным покупателем товаров или услуг. Например, в случаях приобретений для нужд обеспечения национальной обороны и безопасности, проведения фундаментальных научных исследований или оказания услуг в социальной сфере. Объемы государственных закупок зачастую определяют пределы производства продукции в отдельных секторах. Государственные структуры получают также возможность влиять на размер и структуру доходов отраслевых фирм-исполнителей государственных контрактов и даже на уровень заработной платы их сотрудников.
Важную роль государственные закупки за рубежом играют в сфере занятости населения, оказывая существенное влияние на региональную политику размещения госзаказов на территории отдельных стран. Это находит проявление в том, что преимущественным правом заключения государственных контрактов обладают национальные компании, функционирующие в наименее развитых регионах как, например, в Канаде. Получение крупных заказов стимулирует создание здесь новых рабочих мест.
Сопоставление позиций по системе реализации госзакупок разных стран позволяет говорить о том, что наиболее полно проявление ее функций происходит в США и некоторых странах Евросоюза. Роль сферы госзакупок в экономике США, именуемой Федеральной контрактной системой (ФКС), настолько велика, что государственный контракт на товары, услуги и выполнение НИОКР согласно законодательству принимается американскими коммерческими банками в качестве залогового документа, исполнение гарантий по которому обеспечивает Федеральная резервная система США. К тому же в США широко развита прак-
тика кооперирования производственно-экономических и технологических возможностей различных фирм и компаний на основе государственных контрактов, особенно для целей реализации военных заказов, а также для осуществления научно-технических, социально-экономических и экологических программ. Еже -годно около 100 федеральных ведомств США и, прежде всего, ее научно-технический комплекс размещают многомиллиардные заказы через госзакупки для обеспечения государственных потребностей.
Значимость системы госзакупок в США подтверждают следующие факты. Так, около 240 тыс. американских компаний выступают в качестве исполнителей госзаказов по поставкам товаров гражданского и военного назначения. В обеспечении только одного контракта, например, на поставку сложного технического авиационного оборудования на условиях производственной кооперации - около ста. Почти 12,5% трудоспособного населения страны (или около 16,5 млн чел.) прямо или косвенно заняты в сфере госзаказов. Из них примерно 100 тыс. работают в структурах федеральных заказчиков.
Госструктуры США являются крупнейшими покупателями продукции, произведенной в отдельных отраслях промышленности. По оценкам экспертов, они закупают свыше 81% артиллерийской техники, до 26% строительных работ и ремонтно-эксплуатационных услуг, авиатехники и запасных частей; около 19% транспортного оборудования, 15% офтальмологического и фотографического оборудования, научно-технической аппаратуры, систем управления и информационных услуг.8
Кроме того, наиболее заметна регулирующая и стимулирующая функции системы госзакупок в агропромышленном комплексе США. В частности, американское правительство устанавливает целевые фиксированные “цены поддержки”, по которым имеет право закупить произведенную сельскохозяйственную продукцию в целях гарантирования национальным фермерским хозяйствам минимального уровня дохода для расширенного воспроизводства. Приобретенная продукция затем реализуется государственными органами по рыночным ценам, которые могут быть как выше, так и ниже уровня фиксированных цен. Фермерские хозяйства как исполнители по гос-
закупкам, в рамках авансовых платежей получают дополнительную прибыль в виде разницы между ценой реализации и закупочной в случае превышения первой из них. Аналогичным образом американское Правительство применяет специальную политику в сфере госзакупок для содействия многонаселенным округам в тех штатах, где наблюдается высокий уровень безработицы.
В странах ЕС в отличие от США развитие системы госзакупок активно ведется в направлении либерализации национальных рынков и стимулирования роста промышленного производства. Практика показывает, что в определенной мере госзакупки сказываются на благосостоянии населения европейского региона за счет эффекта сглаживания и выравнивания доходов отдельных их категорий. Последовательная работа по совершенствованию госзакупок в ЕС способствовала повышению уровня международной торговли стран-участниц и сокращению почти на 30% уровня цен на продукцию, закупаемую государственными структурами, а также сглаживанию ценовых диспропорций внутри рынков стран-участниц.9
В то же время в процессе совершенствования здесь госзакупок многие европейские компании накопили значительный опыт сотрудничества с государством именно по линии обеспечения госзаказа, в том числе, в направлении совершенствования производственных технологий и поиска новых видов выпускаемой продукции. Начиная с 2001-2003 гг., в рамках Еврокомиссии предпринимаются шаги по стимулированию госзакупок новых видов технологической и инновационной продукции. Особенно актуальны инновационные госзакупки в сфере здравоохранения, фармацевтической промышленности, энергетики, в области защиты окружающей среды, транспорта, обеспечения технической безопасности и связи с применением цифровых технологий.
Выгоды оправдываются, в первую очередь, существенной экономией средств на НИОКР, а также снижением рисков. Кроме того, эти процессы сопровождаются развитием конкурентной среды, унификацией стандартов и технических решений на территории региона.
В настоящий момент в странах ЕС в ключевых промышленных областях, находящихся в высокой степенью зависимости от государственных заказов, например, в индустрии вы-
соких технологий и тяжелого машиностроения, госзакупки используются в целях стимулирования инвестиционной деятельности.
Как и в США, в равной степени и в практике стран ЕС государственные закупки активно применяются как инструмент поддержки производителей сельскохозяйственной продукции. Однако принцип его использования в этих странах несколько отличается. Так, в европейских странах на сравнительно более высоком уровне установлены гарантированные государством цены, обеспечивающие для средних и крупных фермеров возможность получения ими определенного уровня дохода. К тому же на их основе часто определяется предельный уровень цен на импортируемые продукты и размер экспортных субсидий.
В отдельных странах Европы, в частности, в Великобритании, наиболее отработана практика госзакупок с целью стимулирования наукоемких отраслей, прежде всего, связанных с выпуском отдельных наиболее значимых видов продукции для обеспечения обороноспособности и результативности сферы здравоохранения. Это в свою очередь ведет к повышению уровня конкуренции в борьбе за получение госзаказов.10 Однако опыт той же Великобритании свидетельствует, что влияние госзакупок на производительность промышленных отраслей может быть не только положительным, но и отрицательным при условии неоправданного предоставления преференций предприятиям, развивающим свое производство исключительно в зависимости от объемов госзаказа. Эти действия в конечном итоге ведут к снижению эффективности и конкурентоспособности не предприятий, но и целых отраслей, поскольку в данной ситуации наблюдается процесс замещения частных инвестиций за счет государственных средств в условиях отсутствия конкуренции под названием «эффект зависимости».
Особые функции госзакупки исполняют в странах с переходной экономикой в процессе становления рыночного хозяйства. Для них эффективное функционирование системы госзакупок способствует в определенной мере достижению уровня стабильности национальной экономики. Появляются предпосылки для установления сбалансированных пропорций спроса и предложения на отдельных товарных рынках. Формируются необходимые страховые
запасы продукции и резервные фонды, а также конкурентные условия.
Вместе с тем информационно открытые, прозрачные и конкурентоспособные системы государственных закупок не только привлекают большее число участников торгов в лице национальных и иностранных компаний, но и стимулируют приток инвестиционных капиталов, обеспечивают доступ к займам и грантам международных организаций и агентств по содействию развитию стран. Все это способствует более успешному и безболезненному переходу к рыночной экономике государств этой группы.
Рассматривая опыт разных стран в области госзакупок нельзя обойти стороной конкурентный фактор. Как известно, он проявляется в этой сфере в период проведения тендеров, когда компании, предприятия и фирмы вынуждены объективно бороться за приобретение права реализовать свою продукцию и получение госзаказа. На уровень и характер конкуренции в системе госзакупок, как показывает зарубежный опыт, оказывают влияние в немалой степени существующие проблемы в рамках агентских отношений между государством и его представителями в лице разных ведомств. Их порождает и в немалой степени ограниченная мера участия чиновников госструктур в процессах принятия решений по выделению и использованию бюджетных средств на госзакупки и слабая заинтересованность в результатах проведения торгов. Во многом по этой причине в сфере госзакупок изначально создаются объективные предпосылки для развития коррупции в среде госслужащих, особенно на этапе присуждения контрактов на поставку товаров, услуг и выполнение работ. Даже в развитых странах ущерб от коррупции в сфере госзакупок, выраженный в завышении стоимости заключаемых государственных контрактов, составляет более 30% от суммы бюджетных затрат по этим статьям. Подобные факты подтверждают, например, результаты проверок счетной палаты Германии в 2001-2002 гг. по выдаче госзаказов на проведение строительных работ.11
Именно поэтому уровень коррумпированности чиновников и степень его восприятия участниками торгов служат объективным препятствием для получения контракта в сфере госзакупок. Тесно связаны с этим и процессы ак-
тивного лоббирования интересов отдельных компаний-поставщиков со стороны госслужащих, ответственных за принятие решения о присуждении государственных контрактов.
Принцип свободной конкуренции на национальных рынках госзаказа ограничивают так называемые «связанные» госзакупки, то есть обусловленные предпочтениями со стороны финансирующего их органа. Подобная завуалированная форма «симпатий» по отношению к отдельным компаниям-поставщикам, как правило, проявляется со стороны иностранных фондов и зарубежных организаций, заинтересованных в привлечении к исполнению госзаказов тех фирм, которые являются представителями страны-донора.
Руководствуясь этим, госструктуры отдельных стран часто ограничивают их участие в госзакупках.
Как свидетельствует международная практика, государственные заказчики в большей степени отдают предпочтение национальным поставщикам при заключении государственных контрактов исходя еще и из психологических принципов, а также отсутствия языкового барьера. К числу других объективных факторов ограничения доступа предприятий-нерезидентов к системе госзакупок относятся правила в области торгового обмена, оплаты труда, индексации тарифов коммунальных предприятий, технике безопасности эксплуатации продукции, охраны здоровья населения и защите окружающей среды, специфичные для каждой отдельной страны. Препятствием для участия иностранных поставщиков в госзакупках могут стать ограничения на текущие расчетные и валютные операции, вытекающие из системы государственного регулирования национальной экономики.
Определяющим моментом доступа на рынки иностранных производителей является характер национальной политики в области госзакупок в отдельных странах, противоречащей принципам рыночной конкуренции и открытости. В частности, использование стимулирующей и социальной функции в механизме государственных закупок служит объективной предпосылкой протекционистской политики в этой сфере. К числу других ограничителей относятся требования обеспечения национальной безопасности, а также соблюдение и отстаи-
вание внутренних экономических интересов. Например, отдельные государства вводят эмбарго на закупки продукции из определенных стран в качестве ответной меры на дискриминацию национальных поставщиков своих стран или в знак протеста политическому режиму этих государств.
Так, в системе госзакупок США Министерством обороны был утвержден особый перечень и объемы продукции, которые относятся к приоритетным и исключительно важным для поддержания оборонной способности государства в условиях чрезвычайных ситуаций. Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных производителей вне зависимости от участия американского правительства в международных торговых соглашениях.
Изучение зарубежной практики госзакупок показало, что в некоторых случаях государственные организации предпочитают приобретать товары или услуги национального производства исходя исключительно из политических решений. Например, в рамках крупнейших проектов. Это обусловлено как патриотическими мотивами, так и стремлением правительственных структур продемонстрировать гражданам целевое расходование средств налогоплательщиков.
Меры протекционизма в области госзакупок за рубежом достаточно часто реализуются через процедуры закрытых торгов или закупок только из единственного источника и приводят к полному устранению иностранных участников из числа конкурентов в борьбе за получение государственных контрактов. Другие из них сводятся к предоставлению ценовых преимуществ национальным поставщикам и производителям продукции. Так, в условиях использования преференциальных ценовых поправок зарубежная конкурсная заявка признается победившей только в том случае, если ее стоимость на несколько процентов ниже, по сравнению с минимальной ценой национального поставщика.
Одна из скрытых дискриминационных мер - ограниченный доступ зарубежных поставщиков к информации о проведении госзакупок, в том числе путем искажения ее в отношении сроков и спосо-бов извещения. Применение подобных мер одновременно дает возможность компаниям-резидентам лучше подгото-
виться к участию в торгах и получению государственного контракта. К числу дискриминационных мер относятся также требования технических спецификаций, ориентированных только на национальные стандарты. Они могут стать непреодолимым барьером для зарубежных производителей. Это имеет место, например, в таких странах, как ФРГ и Нидерланды, где национальные стандарты в составе технических спецификаций направлены на дискриминацию иностранных поставщиков.
Большинство развитых стран блокирует доступ иностранных участников, осуществляя поддержку национальных производителей посредством предоставления им преференций в сфере госзакупок. Например, несмотря на официальное отсутствие в Японии политики протекционизма, на практике государственные контракты там редко присуждаются иностранным компаниям: это объясняется тем, что здесь оцениваются, прежде всего, деловая репутация и ментальная близость национальных партнеров. В Канаде протекционизм в рамках реализации крупнейших национальных проектов преимущественно связан с патриотическими мотивами и стремлением правительства продемонстрировать бережное отношение к средствам налогоплательщиков. В Италии существует кодекс так называемых законов «Альба», который представляет интересы национальных поставщиков. Его положения запрещают производить госзакупки некоторых видов продукции у тех компаний, которые не внесены в регистр поставщиков продукции для государственных органов.
Наиболее часто в зарубежной практике, в целях оценки конкурсных заявок, применяются скидки к ценам продукции национальных поставщиков. Например, в той же Канаде предложения участников торгов сопоставляются только после того, как применены подобные скидки. В США американские компании обладают преимущественным правом на заключение контракта с государством при условии, что их цена не более чем на 6% выше по сравнению с предложением иностранных поставщиков. Такая же практика имеет место в Израиле и странах ЕС.
Сложившаяся на Западе практика позволяет также выделить ряд специфических мер дискриминации иностранных поставщиков, основанных на покровительстве национальным компаниям в системе госзакупок. В их числе:
0 положения о передачи генеральным подрядчиком определенной части заказа другим исполнителям в составе государственного контракта с целью, например, развития малых предприятий, возглавляемых женщинами (США);
0 компенсации, получаемые от зарубежных поставщиков в качестве условия для присуждения контракта в случаях, когда головной подрядчик гарантирует закупку определенной части продукции у национальных поставщиков (Канада, Израиль);
0 требования об использовании при осуществлении строительства, реконструкции или ремонта объектов строительных материалов только национального производства (США).
Кроме того, в практике развитых стран применяется также избирательный подход по привлечению конкурсных заявок. Например, опять же в Канаде, в случаях осуществления целевых закупок для поддержки конкретных национальных секторов или при реализации политики регионального развития, к госзакупкам приглашаются только национальные компании. Это касается представителей малого бизнеса и густонаселенных регионов с высокой долей безработицы. При этом зарубежные специалисты считают, что в ряде случаев определенная «закрытость» рынка госзакупок по отношению к иностранным участникам торгов является оправданной и эффективной национальной стратегией.12
Во-первых, преференции национальным поставщикам целесообразны в условиях рынка олигополии. На основе расширения внутреннего спроса и вызванного им роста предложения снижаются предельные издержи на изготовление и приобретение соответствующей продукции национального производства.
Во-вторых, применение политики протекционизма целесообразно при закупках продукции тех отраслей, в которых национальные производители являются неконкурентоспособными в сравнении с зарубежными компаниями. Это вызвано опасениями злоупотребления ценовым преимуществом со стороны иностранных поставщиков. Цены их предложения могут оказаться несколько ниже сложившегося их уровня на внутреннем рынке страны-покупателя. В подобных условиях преференции национальным поставщикам будут стимулировать зарубежных производителей к их снижению.
Зарубежный опыт в системе государственных закупок свидетельствует, что определенная степень дискриминации в этой сфере оправдывается финансовыми показателями за счет перераспределения отчислений в государственный бюджет: прибыль, получаемая национальными контрагентами в рамках исполнения госконтрактов, вновь возвращается в виде налоговых поступлений, тогда как финансирование зарубежных поставок, по сути, представляет собой инвестиции в экономику других стран.
В настоящее время в практике западных стран существует два вида финансовых преференций: надбавки национальным компаниям за победу в торгах или за поставку госсектору продукции, произведенной на собственной территории страны госзаказчика. В первом случае поощрения могут коснуться не только национальных производителей, но и посреднических предприятий, в том числе, сборочных, работающих на основе импортных комплектующих и готовых изделий. Минимизировать эти риски возможно за счет установления высокого уровня импортных пошлин, а также создания благоприятного инвестиционного климата для перенесения производственных комплексов зарубежных фирм в страну госзаказчика.
Преференции по принципу страны происхождения товаров представляются нам более предпочтительными в условиях либерализации международной торговли. При этом бюджетные риски, связанные с возможностью переключения зарубежных фирм на осуществление реэкспортных спекулятивных операций с продукцией, произведенной в стране госзаказчика, могут быть компенсированы за счет высоких объемов госзакупок, обеспечивающих национальным производителям более высокий доход при прямом заключении государственного контракта, а не посредством привлечения посреднических торгово-сбытовых организаций. Кроме того, за счет создания централизованного закупочного органа внутри страны. Возможно объединение масштабных объемов потребностей в закупках различных государственных структур и взаимодействие напрямую с национальными производителями. Таким образом, решаются одновременно несколько задач, в том числе и по экономии расходов госбюджета за счет исключения надбавок посреднических организаций.
Изучение зарубежной ограничительной практики в сфере госзакупок указывает на нео-правданность значительных преференций в рыночных условиях. В США запрет на приобретение иностранной продукции обходился ежегодно Правительству страны в 100 млн долл. и повлек за собой повышение уровня закупочных потребительских цен. Одновременно сохранение каждого рабочего места в американской металлургической промышленности обходилось потребителям ее продукции, как государственным, так и частным, в 1 млн долл. В то же время полученная выгода в расчете на одно рабочее место в среднем, по оценкам, не превышала 60 тыс. долл.
Аналогичная практика имела место в Канаде во второй половине ХХ века, где проведение подобной протекционистской политики в системе госзакупок обернулось для покупателей продукции обувной промышленности, например, дополнительными расходами в пределах 53-69 тыс. долл. в год в результате сохранения там рабочих мест. При этом средние ежегодные доходы в расчете на одно рабочее место составляли не более 7 тыс. долл. 13
В конечном итоге, подобные меры не только приводили к дополнительным затратам, но и отрицательно сказывались на внутренней ценовой политике, вызывая рост цен и инфляцию. К тому же проблема сохранения рабочих мест не была решена, а в ряде случаев она решалась за счет сокращения числа работающих в других секторах экономики. Это подтверждает вывод о неэффективной роли протекционизма в качестве альтернативы структурной политики.
Применение дискриминационных мер в сфере госзакупок, в частности, на примере оборонной промышленности США и стран ЕС, а также энергетической и телекоммуникационной сферах отдельных европейских государств (Бельгии, Франции, Германии, Италии и Великобритании) позволило выявить ряд других негативных последствий для национальной экономики. В их числе:
0 косвенное поощрение неконкурентоспособных предприятий;
0 создание препятствий процессам международного технологического сотрудничества, инвестиций на НИОКР, что ведет к экономически неоправданному увеличению производственных мощностей;
0 увеличение финансовых затрат госструктур на госзакупки в условиях недостаточности объемов продукции и услуг со стороны национальных компаний;
0 возникновение диспропорций на товарных рынках вследствие фактического субсидирования государством национальных производителей и, как следствие этого, необоснованно высоких цен.
Кроме того, опыт применения внешнеторговых ограничений в сфере госзакупок в США, Канаде, европейских странах свидетельствует также о неэффективности мер протекционизма, которые в условиях несовершенной конкуренции ведут к повышению внутренних цен, в случае применения их совместно с проведением антиинфляционной политики устойчивого экономического роста. Побочные эффекты протекционизма в практике госзакупок в странах ЕС повлияли на внешнеторговые процессы, сохранив барьеры для участия зарубежных компаний, что сказалось на конкурентоспособности европейских компаний и проявилось, в частности, в следующем:
0 сокращении инвестиций в сфере разработок новых технологий, маркетинговых и производственных стратегий со стороны национальных предпринимательских структур;
0 затруднении в формировании ассортиментной специализации даже крупных компаний стран ЕС;
0 снижении экспортного потенциала государств в составе ЕС за счет ориентации национальных компаний преимущественно на внутренний товарный рынок и рынки развивающихся стран.
В целом негативные последствия, связанные с практикой протекционизма в системах госзакупок ведущих европейских стран на период конца 90-х годов ХХ века оценивались в 8-19 млрд евро в год, что составляет 2-5% от их общих затрат на государственные закупки (0,3 - 0,7% национального ВВП).14
В частности, в Великобритании, в результате отказа от политики предоставления привилегий национальным компаниям, в системе госзакупок продукции оборонного назначения была достигнута ежегодная экономия бюджетных средств на сумму свыше 1 млрд ф. ст. Это эквивалентно 10% общих расходов госбюджета на приобретение оборудования, а главное -
привело к повышению конкурентоспособности экспортной продукции оборонной промышленности. 15
Таким образом, межстрановой анализ показал, что меры протекционизма, действовавшие в ХХ веке в ряде развитых стран в целях защиты и содействию развитию промышленной базы, значительно ослабили их конкурентоспособность: вызвали стагнацию промышленного развития, сокращение национального дохода и рост ценовых диспропорций на продукцию ряда отраслей. Это было обусловлено тем, что, предоставляя гарантированные заказы для национальной промышленности, правительства отдельных стран не предусматривали требований и стимулов для модернизации и повышения конкурентоспособности, без которых невозможно сформировать сильную производственную базу.
Тем не менее, использование протекционизма в системе госзакупок допустимо в случае реализации государством отдельных специфических задач, связанных с обеспечением национальной обороны, стимулированием развития конкретных отраслей промышленности и территорий, а также поддержанием уровня жизнеобеспечения социальных слоев, представляющих группу риска. Однако оно должно иметь строго дозированный и экономически обоснованный характер и сочетаться с реализацией политики информационной открытости и прозрачности в системе госзакупок.
Примечания:
1 D. Audet. Quantifying the Size of Government Procurement /OECD Trade Directorate Report. - OECD, 2002.
3 Government Finance Statistics. Summary tables: Data 1995-2005. /Luxemburg: Office for official publications of the European Communities. 2006.
4 Становление рыночной системы государственных закупок в России /Под ред. В. И. Смирнова. -Казань: НПО “БизнесИнфо-Сервис”, 2000.
6 Отчет ОЭСР за 2002 год по анализу воздействия финансовой помощи на экономику принимающих стран. - “World Development Indicators Online”.
Рассматривая и анализируя весь комплекс проблем, возникающих перед специалистами по государственным и муниципальным закупкам в России, мы часто задаемся вопросом: а как обстоят дела за рубежом, насколько совершенно законодательство, с какими сложностями сталкиваются заграничные поставщики и государственные заказчики и есть ли смысл перенимать чужой опыт.
Андрей ХРАМКИН, директор Института госзакупок РАГС, председатель Ассоциации экспертов по госзакупкам
На данный момент существует несколько документов, которые являются нормативно-правовой базой для осуществления государственных закупок в разных странах. Рассматривая их, можно выявить особенности законодательства в сфере госзакупок в этих государствах.
Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг»
Документом, который аккумулировал весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области как государственных, так и общественных закупок в условиях рыночной экономики, является Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», принятый в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли. Данный закон был разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался в первую очередь для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.
Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности.
К числу базовых положений этого документа относятся:
1. В части открытости и прозрачности - ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственными заказчиками при проведении конкурсов и иных способов закупок), а также публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов.
2. В части квалификации – четкая регламентация возможных требований к квалификации поставщиков, порядок и процедуры изучения квалификации, а также порядок проведения предварительного квалификационного отбора.
3. В части процедур – открытый конкурс в качестве основного способа закупок; кроме открытого конкурса предусматривается закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника для простой продукции; двухэтапные конкурсы, конкурентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг.
4. Процедура открытого конкурса предусматривает публикацию извещения; направление потенциальным поставщикам условий конкурса (конкурсная документация); подготовку конкурсных заявок, включая изменения и разъяснения; подачу конкурсных заявок; публичную процедуру вскрытия конкурсных заявок; оценку заявок; акцепт заявок и вступление договора о поставках в законную силу. Закон также описывает процедуры иных способов закупок, достаточно детальное определение дано процедурам закупок услуг (двухэтапные конкурсы, запрос предложений и конкурентные переговоры).
5. В части разрешения разногласий сторон законом предусмотрено право поставщика (подрядчика) на обжалование размещения государственного заказа в закупающей организации, а также в административном или судебном порядке.
В настоящее время можно утверждать, что Типовой закон ЮНСИТРАЛ сыграл свою роль модельного закона. В основе действующего законодательства Российской Федерации, Казахстана, Киргизии и других стран СНГ и Восточной Европы лежат положения и подходы данного документа.
Соглашение по правительственным закупкам ВТО
Вторым по значимости международным документом является многостороннее Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Government Procurement), принятое по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 г. Оно является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается странами в рамках участия во Всемирной торговой организации (ВТО). Подписание Соглашения по правительственным закупкам не является обязательным условием для вступления страны в ВТО, но в последнее десятилетие появилась устойчивая тенденция: ведущие страны – участницы ВТО (США, страны Евросоюза, Канада, Израиль, Япония, Швейцария) считают подписание данного документа в ходе двусторонних переговоров со странами-претендентами непременным условием. Однако к маю 2008 г. только 39 из 152 стран – участниц ВТО подписали Соглашение по правительственным закупкам.
Соглашение должно способствовать открытию национальных рынков госзакупок и предоставлению поставщикам из стран, подписавших данный документ, равных с национальными поставщиками условий участия. Целями данного документа являются развитие международной торговли, запрет на дискриминацию иностранных поставщиков, обеспечение прозрачности законодательства и применяемых процедур закупок. Таким образом, государственные заказчики не должны предоставлять каким-либо отдельным поставщикам или группам поставщиков (сформированным по национальному или иному признаку) льготных условий получения госзаказов. Запрещается установление к закупаемой продукции технических требований, ограничивающих международную торговлю; технические требования к закупаемым товарам, работам или услугам должны базироваться на международных стандартах.
Соглашением о правительственных закупках определены три вида процедур размещения госзаказа: открытые, селективные и ограниченные. Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг. Селективными считаются процедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее предложение. Ограниченные процедуры – действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях.
Процедуры торгов и иных способов закупки должны соответствовать определенным правилам. В частности:
запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении госзакупок на льготных условиях;
публикация информации о проведении торгов должна осуществляться в том числе в международных изданиях на одном из официальных языков ВТО;
квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков – участников процедур закупок;
при проведении торгов срок подготовки конкурсных заявок не должен быть менее 40 дней, в остальных случаях – не менее 25 дней;
устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);
определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок, обеспечивающие соблюдение гласности и сохранности предложений;
принят ряд других условий, направленных на обеспечение конкуренции и прозрачности процесса госзакупок.
Опыт Соединенных Штатов Америки
Общую координацию деятельности в области госзакупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. превратилось в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти.
Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR1), разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR – соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем госзаказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок.
В соответствии с FAR при размещении госзаказа США применяются следующие процедуры:
—открытые торги;
-двухэтапные торги;
-проведение переговоров;
-упрощенные способы закупок.
Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods), не встречающиеся в других странах, применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:
запрос ценовых котировок (Price Quotations);
использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках – до 2 500 долл. (Governmentalwide Commercial Purchasing Card);
размещение заказов на закупку (Purchase Orders);
использование рамочных соглашений (Blanket Purchase Agreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример – канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохозяйств заказчиков) и др.
Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения).
Для учета закупок в области национальной обороны и безопасности в Соединенных Штатах используется особое государственное регулирование. Данный вид госзаказа размещается на основании специального документа – дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны (Defense Federal Acquisition Regulation – Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США и другими ведомствами при закупках продукции исключительно военного назначения.
Вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов власти США решаются централизованно, через специальную организацию – Администрацию общих услуг (General Services Administration, GSA), благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг, «единых и стандартных» для всех ведомств, независимо от их профиля. Госзаказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение затрат на осуществление самих закупочных процедур. Так, расходы GSA на проведение закупок в 2002 г. составили 2,07% от общих расходов на проводимые закупки, а в 2004 и 2005 гг. снизились до 1,75%.
Опыт Европейского союза
Значительность доли, приходящейся на госзакупки, и большое количество стран-членов, определяемое различным уровнем развития и емкости государственного сектора, потребовали специфического законодательного подхода к регулированию размещения госзаказа в странах Европейского союза. Сегодня размещение государственных заказов в ЕС регламентируется, в зависимости от объемов и других условий, тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным.
К международному регулированию закупок Евросоюза в первую очередь относятся требования ранее упомянутого Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации. При регламентации на уровне Евросоюза действует ряд правовых актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. Необходимо отметить, что период с 2004 по 2006 г. являлся переходным, когда параллельно действовало два вида документов – «старые» директивы и заменяющие их «новые».
Принципиальные изменения в регламентации государственных закупок Евросоюза направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:
. исключение из сферы действия общего законодательства по государственным закупкам отдельных секторов экономики, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);
введение в практику закупок более гибких процедур, в частности процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамочных соглашений;
учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и общественным сектором;
внедрение электронных закупок.
ЕС рассматривает государственные закупки как инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики. В частности, в коммюнике «О законодательстве Европейского сообщества в области государственных закупок и использовании государственных закупок для проведения социальной политики» указывается, что при заключении контрактов на поставки продукции для государственных и общественных нужд необходимо принимать во внимание социальные цели. Особо отмечается, что реализация социальных программ возможна в рамках существующего законодательства и практики его применения. Указываются и основные подходы к осуществлению социального подхода при закупках, в числе которых:
разработка соответствующих технических спецификаций и условий контракта, включая требования к условиям работы;
правильный выбор поставщиков;
исключение из числа поставщиков тех, деятельность которых не соответствует законодательству в области социальной сферы;
использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.
Этот же документ предусматривает реализацию экологической политики при размещении госзаказов:
разработку соответствующих технических спецификаций;
использование определенного сырья и материалов;
использование специфических технологических процессов;
выбор соответствующих поставщиков;
рекомендации по оценке предложений и выбору наилучшего предложения с учетом экологических требований.
Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации Европейского сообщества, установленные в ранее упоминаемых директивах.
Опыт международных финансовых институтов
Значительный интерес представляет опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ) – крупными международными некоммерческими организациями, целью деятельности которых является развитие определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности – как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной
платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.
Поскольку проекты финансируются за счет средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются МФИ. В соглашениях с МФИ о предоставлении кредитных ресурсов принято ставить ссылку на эти правила. Поскольку такие соглашения имеют статус международных, применяются правила закупок МФИ, а не национальные правила и процедуры закупок продукции для государственных нужд.
Среди наиболее известных МФИ можно назвать:
Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (International Development Association) и ряд других структур;
Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);
Азиатский банк реконструкции и развития (Asian Bank for Reconstruction and Development) – для поставщиков, зарегистрированных в Азии;
различного рода фонды (Soros Foundation, Know-How Foundation, USAID и т.п.) и ряд других организаций.
При реализации любого проекта возникает необходимость в определенных товарах, работах и услугах, закупаемых на свободном рынке. Например, для организации деятельности офиса нужны компьютеры, для модернизации системы водоснабжения города – насосы и очистное оборудование, работы по строительству предполагают необходимость услуг по инженерному надзору.
Из всех существующих в настоящее время МФИ в России наиболее известны Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития. По данным Всемирного банка, к маю 2008 г. в нашей стране действовало 25 проектов на общую сумму около 10 млрд долл., финансируемых за счет его средств.
Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в «Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР» (далее – Руководство) и предусматривают следующие способы закупки:
международные конкурсные торги (International Competitive Bidding);
национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);
международные закрытые торги (Limited International Bidding);
запрос котировок (Shopping);
закупки у единственного источника (Direct Contracting).
В Руководстве четко определены сроки проведения отдельных процедур, последовательность действий при наступлении тех или иных обстоятельств, права и обязанности сторон в любой возможной ситуации, причем наиболее детально описана процедура проведения международных конкурсных торгов как наиболее сложного способа закупки.
С сокращением объема государственных заимствований в России все большую роль начинает играть Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который предоставляет средства не только правительству, но и негосударственному сектору экономики. В этой связи особое значение имеет программа микрокредитов ЕБРР для субъектов частного бизнеса, в том числе без предоставления государственных гарантий. Россия является наиболее крупным клиентом ЕБРР (объем финансовых обязательств банка в нашей стране составляет порядка 38% от всех его финансовых обязательств). Правила закупок по проектам ЕБРР сформулированы в отдельном документе – Правилах закупок в проектах, финансируемых Европейским банком реконструкции и развития.
Можно сказать, что используемые международными финансовыми институтами способы закупок, а также правила их выбора и процедуры в рамках проводимых ими проектов во многом схожи с правилами и процедурами, описанными Типовым законом ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг». Таким образом, международное сообщество активно использует конкурсные технологии заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг при расходовании общественных средств, будь то средства налогоплательщиков (государственные закупки развитых стран мира) или же участников международных финансовых институтов (закупки по проектам Всемирного банка, ЕБРР и т.п.). Общим является понимание того, что конкурентные закупки способствуют снижению затрат на приобретение товаров, работ и услуг, обеспечивают большую эффективность расходования и снижают уровень коррупции при размещении заказов за счет государственных или общественных средств.
Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы госзаказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в США и странах Европейского Союза уже давно применяют высокие технологии.
За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.
В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена.
В настоящее время проведение закупок для нужд федеральных органов власти в США является прерогативой Genneral Services Administration - Управления общих услуг (УОУ). На основе заявок министерств и ведомств УОУ организует крупнооптовые закупки, используя конкурсные процедуры, в первую очередь тендеры. Товары хранятся на складах УОУ и перепродаются заказчикам по оптовой цене с удержанием небольшого процента, служащего для обеспечения жизнедеятельности УОУ. Закупки на нужды национальной обороны осуществляет министерство обороны (Department of Defense) США. Специализированные закупки проводятся также некоторыми другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и т.п.
Мониторинг федеральных закупок возложен на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council). Законодательную основу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны - дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти документы регламентируют всю систему федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур. Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории.
Первая - общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая - специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.
Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:
Электронные технологии
Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.
Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса - сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных, где содержится:
В 1994 г. законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Анализу подверглась также организация процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по госзакупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными и т.д.
В соответствии с новым законом следовало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, как того требовали многочисленные правила и процедуры, относительно подрядных закупок на суммы менее 100 тыс. долл., что позволило применить упрощенную процедуру закупок по отношению к 45 тыс. сделок на сумму 3 млрд долл. ежегодно.
Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов и унифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.
Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400-500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках.
Открытость и доступность
С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа - пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году - еще 100 долл. Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:
Электронные торги
Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок - не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов. Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.
Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов - публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернет.
Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:
В то же время отмечаются следующие недостатки системы:
